淺談加強對國有企業(yè)“一把手”權力的 制約與監(jiān)督的思考

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??????????淺談加強對國有企業(yè)“一把手”權力的

制約與監(jiān)督的思考

???????????????????楊福建

改革開放以來，國有企業(yè)的改革發(fā)展取得了巨大成就。當前國有企業(yè)仍是國民經(jīng)濟發(fā)展和鞏固的重要支柱，是我國全面建設小康社會的重要力量。伴隨著社會的進步和經(jīng)濟突飛猛進的發(fā)展及企業(yè)自主權的不斷擴大，在國企發(fā)展建設過程中也暴露了不少問題，國有企業(yè) 領導人員權力運行制約和監(jiān)督缺失，?少數(shù)國企領導人員違紀違法行為頻頻發(fā)生，國企“一把手”的落馬不絕于耳。特別是近年來一些國有企業(yè)個別領導干部思想膨脹，意志不堅，利欲熏心，防腐拒變的意識不強，少數(shù)企業(yè)領導人員濫用職權，用權任性，把國有企業(yè)當作自己的自留地和責任田，為所欲為，橫行霸道、貪污腐敗嚴重損害了企業(yè)的利益和在人民群眾心目中的形象。

‘一把手’違紀違法案件增多，倒致國有企業(yè)大案要案頻發(fā)，把企業(yè)搞得烏煙彰氣，邪不壓正，職工怨言頗多，人心瘓散，企業(yè)經(jīng)營形勢下滑。如伊利集團鄭俊懷，春都集團的劉海峰，科龍集團顧雛軍，浙江東方集團的劉寧生等，一大批國有企業(yè)的經(jīng)理，董事長貪污腐敗，挪用國有資產(chǎn)，大搞利益輸送，其數(shù)目驚人。當前國企領導“一把手”貪腐問題成人們關注的焦點，這些現(xiàn)象己經(jīng)引起中央高層的重視。

國有企業(yè)目前正處于滾石上山、爬坡過坎的關鍵時期，國企改革按中央的布暑正在穩(wěn)步進行，為了搞好國有企業(yè)，把企業(yè)建設為我國的經(jīng)濟支柱，讓國企走上良性發(fā)展軌道是時代的需要，也是國家的需要。在全面從嚴治黨，黨要管黨，進一步加強國有企業(yè)黨建工作，讓國有企業(yè)在保值增值中進一步發(fā)揮更好的作用，如何加強對國有企業(yè)領導人員特別是“一把手”權力運行的制約和監(jiān)督，進一步深化國有企業(yè)改革，實現(xiàn)國有企業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展，已成為亟待解決的社會難題。扎緊制度的籠子，用制度約束用權任性胡亂作為，進一步遏制國企領導的貪腐現(xiàn)象是刻不容緩的事情，如何預防和治理國企的貪腐現(xiàn)象成為擺在企業(yè)紀委面前急待解決的問題?。

??????????一“一把手”違法犯罪的特點

“一把手是一個地方，一個部門的領導核心，在決策和決策執(zhí)行起到舉足輕重的作用，他的權力和地位影響很大。孔子早就告訴我們：“君子懷德，小人懷土，君子懷刑，小人懷惠”《論語·里仁》，攫取私利是違法亂紀的根本原因，而領導干部產(chǎn)生違法亂紀行為，主要是領導者利用權力進行違法亂紀活動。孟德斯鳩說過：“不受約束的權力必然產(chǎn)生腐敗”，由于領導所處位置特殊，手中權力特別，往往破壞性大，負面影響廣。

一違法犯罪現(xiàn)象五花八門，亂象叢生，受金錢至上，拜金主義思想的的影響，一些國企領導干部違法犯罪的現(xiàn)象可謂五花八門，花樣翻新，有的大權獨攬，在企業(yè)技術改造，工程基建本建設，經(jīng)營外銷上受賄索賄、吃回扣現(xiàn)象很多，一些領導為了蠅頭小利使企業(yè)蒙受重大的經(jīng)濟損失，有的為親友和子女發(fā)財，提供優(yōu)慧條件，搞利益輸送，有的利用企業(yè)資金搞投資入股，有造假賬多報銷，有的私設個人小金庫，有的在企業(yè)重組破產(chǎn)之際向上級領導送禮，有價證券等等。

二，國企呈現(xiàn)塌方式的腐敗，涉案金額極大，近年來一些企業(yè)的領導膽大妄為，利益熏心，相互構結，狼狽為奸，要貪一起貪，犯法一塊犯，法人犯罪呈現(xiàn)團伙化，高層化現(xiàn)象，貪污錢款由幾萬元發(fā)展到幾十萬，向幾千萬元不等，數(shù)額巨大，觸目驚心。紀委一查就是一窩，一掂就是一串，對付紀委的審查時他，相互串通，訂立攻守同盟，對抗紀委，妄想達到蒙混過關，如云南玉溪集團諸時健伙同其羅以軍，喬發(fā)科等人私分國有資產(chǎn)，價值達兩千多萬元。

三，單位一把手違紀案件增加，窩案、串案呈高發(fā)態(tài)勢。常言道“絕對的權力導致絕對的腐敗”，這已成為世人公認的定理。這些年來，“企業(yè)一把手”頻頻出問題就證明了這一點。由于“一把手”處于核心地位，主要領導崗位，其權力空間大得無邊，尋租的機會很多，他們可以凌駕于制度之上，置法律和制度于之外，由于現(xiàn)行的企業(yè)管理體制的弊端，在一些企業(yè)內部和部門，制度對“第一把手”來說，就是“牛欄關鼠”，毫無作用，導致“一把手”在腐敗問題上，比其他領導干部機會更多，條件更充足、成本更低。如近最近出現(xiàn)的哈爾賓市交通和交警部門利用職權為非法營運車輛充當保護神的事件。

四，違紀者作案手段更專業(yè)、更隱蔽，規(guī)避查處能力更。他們有的利用法律、法規(guī)和制度方面存在的漏洞和不健全不完善之處鉆空子，借機獲取好處；有的利用法律政策的便利，借著集體研究的晃子，直接制定合乎自己需要的規(guī)章制度，為自己的腐敗行為披上合法的外衣；有的在干部提拔或工程招投標等方面，表面上嚴格按照程序進行，合理合法，看不出任何破綻，實際上卻暗箱操作，行權錢交易之實。還有的利用高科技手段作案，有的訂立攻守同盟，有的在作案之前就想好了應對之策，反調查能力極強，給今后的查處工作增加了很大的難度等等。

五，選人用人不按組織程序辦事，任人唯親，認錢選干，濫用權力，選人用人的，利益輸送的一些企業(yè)領導干部，在選人用人上不選賢任能，不是為企業(yè)發(fā)展著想培養(yǎng)人才，而是借助于調整企業(yè)班子之際，選拔自己的人，不是選拔有才干，有德行的人，而是任人唯親，把自己的子女，親戚朋友的子女作為選拔對象，一切程序免除。在同一城市，同一行業(yè)之間，企業(yè)集團之間有的，你提拔我的子女，我也提拔你的子女，破壞了干部任用標準和程序，有的借助調整干部大擬斂財，明碼標價，科長多少，付科多少，工會主席多少，有的按崗位的重要性要錢，如財務科，組干科等等五花八門。造成德才兼?zhèn)湔卟荒苋斡?，無才無德者占據(jù)領導崗位。

六，濫用職權，決策不科學，大搞一言堂，有些企業(yè)的領導干部，用權任性胡亂作為，不民主，搞家長制，自己說了算，在“三重一大”上，違反組織原則和企業(yè)議規(guī)則，從不與其他領導商量，也不作市場調查，不去評估投資的風險，亂決策，亂投資，如首都機場集團公司原董事長李培英，因貪污、受賄罪被判處死刑，他們身為國有大型企業(yè)的領導人員，橫行霸道，為所欲為，把企業(yè)當作自己的家產(chǎn)，用權任性，給國家和企業(yè)造成重大損失。

二“一把手”違法犯罪的原因

（一）主觀方面的原因

1、個人信念缺失。、領導干部自身存在問題，部分領導干部個人私欲膨脹，權欲思想嚴重。一是腐朽思想侵蝕。在我國長達兩千多年封建社會所造成的影響流毒甚深，特權思想、等級觀念、裙帶意識等封建積習，遠未完全肅清。 “千里去做官”、“為了吃和穿”的腐朽思想意識依然存在。二是個人私欲膨脹，黨的宗旨意識淡化，組織紀律不強。領導干部違法亂紀，主要是他們的價值觀、利益觀、權力觀發(fā)生了偏差，個人主義、拜金主義、享樂主義惡性膨脹。他們沒有樹立正確的價值觀、利益觀和權力觀，變“公仆”為主人，不是全心全意為人民服務，而是為個人、家庭或小集團謀私利，所以索賄受賄、吃回扣大瘋狂斂財。一些人容易在理想、信念和人生目標上產(chǎn)生偏差，特別是在監(jiān)管制度不健全的階段，不擇手段地追求財富，就會成為他們最大目標。人到中年的信仰危機，還可能形成加倍沖動的貪腐欲望。因此，把當官作為個人撈取好處的途徑，掌握權力作為牟取私利的條件就顯得，主動索賂會，吃回扣，利益輸送，在人才選拔時，賣官玉著也，在企業(yè)技術改造基建投資時，主動向承包商索要好處，在材料購買和驗收以次充好，工程峻工以質量不合格時都要借此索取好處，在安排職工就業(yè)時給錢安排好工作，不給錢安排次一點工作，因為我有權，用我就拿錢，這種雁過拔毛思想長期在一些人思想產(chǎn)生著作用，另外借出差機會進行旅游，公款報銷各種花費“順理成章，他就撈一把；凡是有人求辦事，必定“雁過拔毛”。

2、心理失衡的表現(xiàn)。1據(jù)統(tǒng)計多數(shù)違紀違法人員任職初期也想在事業(yè)上干出成績，有的還干出了良好業(yè)績。但職務晉升畢竟只是少數(shù)人才可以實現(xiàn)，對期望與現(xiàn)實之間的落差如果不能正確對待，一部分人就可能產(chǎn)生心理不平衡，有的人與自己過去付出的勞動和貢獻相比失衡，有的人因崗位變化與個人過去的地位相比失衡，還有的人是與大款的優(yōu)越生活相比失衡。出現(xiàn)失衡就會找平衡，用獲取不義之財來安撫思想的空虛是主要的表現(xiàn)形式。2從一些案件查處情況來看，許多人都具有主動索賄、受賄和貪污的情節(jié)。從“一把手”降為“二把手”，產(chǎn)生了強烈的心理失落，整日沉迷于上網(wǎng)聊天、炒股并瘋狂斂財。3、個人修養(yǎng)不夠。一是這類違紀人員往往有復雜的社會交往，黨性不強修養(yǎng)不夠，生活松弛，精神滑坡，喜好結交不良朋友；不斷參與賭博嫖娼；講究穿名牌，涉足高檔消費場所，從中可以看到腐敗行為的發(fā)生，往往與生活的墮落有關，從追求享受起步。二是不注重學習。有的人平時基本不參加政治學習，也不讀有益的書籍，思想空虛，精神頹廢，必然導致思想的變質，最終背棄了共產(chǎn)主義信念，走上違法犯罪的道路。三是沒有定力。別人一拉就下水，一給好處就辦事，經(jīng)不住各方面的誘惑。如某公司為求得北京電視臺行政部原主任王興軍的關照，邀請其一家赴海南旅游，他欣然前往，該公司共報銷旅游費用近5萬元。后王興軍將一些工程交給朋友，對行賄照單全收。

（二）客觀方面

1、制度的缺失。對企業(yè)“一把手”管理的制度有的形同虛設，有的不具操作性，還有的有較大的遺漏。需要強調的是，家長制一言堂現(xiàn)象嚴重，企業(yè)內部財務管理較為混亂，漏洞百出，極易出現(xiàn)腐敗。如：制度不夠嚴禁，對領導干部約束整機不建全，不完善，有的制度沒有執(zhí)行到位，有的領導干部無人監(jiān)督，職工不敢，紀委不主動查處，查處的案件要報同級黨委同意批復，有的企業(yè)的怕出丑，丟了烏紗帽，捂著蓋著，只要不違反大的原則，小事不處理或簡單了事。2、監(jiān)管的缺失。作為企業(yè)是獨立社會之外單位，一個企業(yè)就是一個天地，與社會接處不多，企業(yè)上層領導一般不會參與本企業(yè)到日常的具體事務之中，考評主要看業(yè)績聽匯報，下面的情況不了解，容易產(chǎn)生只用，不管的狀況；還有的企業(yè)機關與總部不在一個地方鞭長莫及，領導夠不著，看不到，為違紀行為的發(fā)生提供了便利條件。二是企業(yè)內部管控缺失。機關內設機構往往是按業(yè)務分類設置，有關工作從始至終止由一個部門完成，甚至是一個人擔當，出現(xiàn)問題的可能性極大。三是外部缺監(jiān)督。內設的紀檢監(jiān)察機構由于受所在單位領導，對本單位（部門）的監(jiān)督缺乏力度；審計部門工作的局限性，難以及時發(fā)現(xiàn)問題；社會監(jiān)督在目前難以真正落實。在黨政“一肩挑”的制度設計下，不能形成同級監(jiān)督。一些企業(yè)一把手直接領導財務人員或總會，簽字報銷一支筆3、教育的淡化。近年來，企業(yè)雖然采取了很多教育形式和手段，加強對領導干部廉潔從政的宣傳教育工作，但是“一把手”往往處在教育別人的位置上，自己不學習，臺上講廉正，臺下搞貪腐。同時，受社會上環(huán)境影響，人們追求奢侈生活的在擴大；觸犯社會道德底線的行為，在部分人群中還有市場；人們對腐敗的容忍度，形成了不良的環(huán)境影響。反觀我們的教育，往往是一堂課的作用抵不上一桌飯的影響，極為不利于正確輿論的樹立，難以形成廉潔的氛圍。4、懲治的不力。由于多種因素的影響，很多問題不能揭露，更難以談到查處。一些企業(yè)領導干部出于各方面的原因考慮，不愿意過多披露本單位的人員發(fā)現(xiàn)問題，實際上起到了某種程度的庇護縱容的作用。在廉潔方面自認為小毛病，不是大問題，一些小的廉潔自律問題得不到及時糾正，進而導致腐敗問題愈演愈烈，越積越多，越養(yǎng)越大。5、管理的粗放。一把手的貪腐行為一般是在人才提拔，外（一）建立分權制，建立健全制約有效的權力結構

購外銷，技術改造，基建投資，利益輸送，就業(yè)安排，在經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，及企業(yè)擴大規(guī)模階段，制度和機制不完善，管理上松懈會有很多漏洞，為腐敗行為的發(fā)生提供了條件。

三，制止“一把手”犯罪的建議與對策

???????1、部門分權?！耙话咽帧钡臋嗔碓从谄渌幍?/span>崗位，崗位的權力過于集中是“一把手”權力集中的根源。因此，制約“一把手”權力，釜底抽薪的辦法是分解企業(yè)領導崗位過于集中的權力，使決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分離，避免權力集中于領導手中、實際上集中在“一把手”手里的狀況。針對“一把手”插手工程建設違紀違法大案多發(fā)的情況，要將工程建設、信息化建設事務權、物品采購權等從領導手中剝離出來，成立企業(yè)工程采購建設部門，由該部門集中負責管理。

2、崗位分權。對重要部門，實行黨、政主要領導分別設置，加強制約。推行“一把手”不直接分管人、財、物的制度，采取上下分權、平行分權等形式，將經(jīng)濟項目，工?程項目執(zhí)行權和監(jiān)督權分設于不同部門，形成互相制衡的權力運行機制。探索推行財務主管由上級部門委派制度，對大額經(jīng)費支出，采取具體辦事人、財務主管、分管領導、部門“一把手”集體審批制度，嚴格按照預算支出，防止濫用“一支筆”審批企業(yè)經(jīng)費。

（二）控權，建立健全界限明確、行使依法的權力運行機制

1、職權法定?？茖W推進企業(yè)職責權限的立法工作，企業(yè)部門一切公共權力均源于企業(yè)法律制度授予。科學界定“一把手”的權力界限，從崗位到部門到個人運用權力都要以法律為依據(jù)。法律沒有規(guī)定的，部門和個人不能超越法律行使職權。

2、運行依法。要加強經(jīng)費審批、工程建建，物資采購，產(chǎn)品營銷，人才選拔，大額資金，重大項目，重大投資決策必須依從于企業(yè)法律制度，建設，細化管理制度和權力運行流程，堵塞漏洞，壓縮企業(yè)領導行政權力行使的自由度，讓法律制度剛性運行，努力做到企業(yè)法律職權法授、程序合法，行為法限、責任法究。

（三）監(jiān)權，完善對“一把手”的監(jiān)督管理體系

1、強化管理。重點把握好幾個關鍵點：一是選拔任用“一把手”必須堅持業(yè)務素質和政治素質并重，以德為先，杜絕選用政治素質不高的所謂“能人”，防止“帶病上崗”。二是定期輪崗。在一個單位任“一把手”時間滿5年的必須輪崗。三是關注和加強對“一把手”崗位調整后的心理疏導。在“一把手”面臨進退留轉等關鍵時刻，企業(yè)上級黨組織的思想政治工作和心理疏導工作要及時跟進，??有專人負責。四是把管理向“八小時”外延伸，培養(yǎng)良好的生活情趣，凈化社交圈。五是認真執(zhí)行領導干部報告?zhèn)€人有關事項報告制度，有重點地開展抽查核實工作。強化對配偶子女均已移居國（境）外人員的管理。六是對違反民主集中制原則、干預和插手企業(yè)工程建設，物資采購，產(chǎn)品營銷，吃回扣、私設小金庫、收受禮金、違規(guī)占房等違反領導干部廉潔自律規(guī)定的行為，加大組織處理和紀律處分力度。

2、強化內部監(jiān)督。健全并嚴格執(zhí)行民主集中制，科學界定“三重一大”事項具體內容，建立重大事項票決制，對重要決策、重大工程項目、重要人事安排和大額財務開支嚴格按照票決程序，實行無記名投票表決方式，杜絕一支筆和一人說了算和現(xiàn)象。

3、強化外部監(jiān)督。一是解決監(jiān)督缺位的問題。監(jiān)管薄弱的國有企事業(yè)單位，建立健全企業(yè)紀檢監(jiān)察組織機構，增強人員力量，對大型國有企業(yè)，企業(yè)集團，對下屬企業(yè)能夠實行派駐管理的，都由上級紀檢監(jiān)察機關實行派駐管理，增強監(jiān)督的外部性和獨立性，解決監(jiān)督盲區(qū)問題。派出監(jiān)督力量，實行全程全方位監(jiān)督。二是形成監(jiān)督合力。由紀委牽頭建立健全監(jiān)督聯(lián)席會議機制，整合紀檢監(jiān)察機關、組織部門、審計部門、執(zhí)紀執(zhí)法部門、巡視機構、國有企業(yè)監(jiān)事會的監(jiān)督力量，溝通信息，移交線索，充分運用各方面的監(jiān)督成果，形成監(jiān)督合力。三是突出監(jiān)督重點。重點加強對權力集中部門和資金資源密集領域“一把手”的監(jiān)督，加強對貫徹執(zhí)行民主集中制、財經(jīng)紀律、廉潔自律規(guī)定情況的監(jiān)督，加強對決策權、用人權和財務權的監(jiān)督。

4、強化社會監(jiān)督。“陽光”是最好的防腐劑。職工群眾只有享有充分的知情權，參與權，才能更好地行使參與權和監(jiān)督權。要健全廠務行為公開制度，繼續(xù)深入推進廠務公開，建立健全企業(yè)政務服務中心，推進企業(yè)行政權力公開透明運行、企業(yè)信息公開、電子政務等工作，深化政務決策公開、和結果公開，特別是要擴大企業(yè)財政預算公開范圍，細化預算公開內容，讓權力在“陽光”下運行。要自覺接受新聞輿論監(jiān)督。

（四）以懲促防，形成不敢腐的懲戒機制

1、加大對“一把手”腐敗行為的懲治力度。建立健全腐敗案件及時發(fā)現(xiàn)查處機制，針對容易滋生腐敗的工程建設、企業(yè)技術改造，產(chǎn)品營銷，物資采購，人才提提拔，就業(yè)安排，重大投資，大資金使用，重大決策等資金密集領域，開展突出問題專項查處整治行動。完善對“一把手”涉嫌違紀線索向上級紀檢監(jiān)察機關報告制度，加強督辦和指導，克服企業(yè)基層紀檢監(jiān)察機關辦案阻力。要重視做好對反映問題的調查核實工作，對違反財經(jīng)紀律和廉潔自律規(guī)定的“一把手”，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴肅處理，防止小問題發(fā)展成大腐敗。

2、發(fā)揮懲治的治本作用。一是運用違紀違法典型案例，對“一把手”開展警示教育和法紀教育，做到警鐘長鳴。貼近生活、貼近實際、貼近思想，有針對性地開展地位觀、價值觀、財富觀、生活觀、家庭觀教育，大道理同“小道理”有機結合，重在加強修養(yǎng)和自律，使他們建立合理的生活預期和財富預期，選擇合理的生活方式，提高教育的實效性。二是推行懲防聯(lián)動。對查處的每一起“一把手”案件，要分析案發(fā)根源，提出加強和改進制度建設的意見建議，促進案發(fā)單位整改。同時，推動案發(fā)領域預防工作，做到查處一起案件，解決一類問題。

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