如何編制救援應(yīng)急預(yù)案
作者：煤礦安全生產(chǎn)網(wǎng)
2006-11-09 00:00
來源：煤礦安全生產(chǎn)網(wǎng)
一、制定救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的目的
救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對災(zāi)害的緊急行動方案。制定預(yù)案是救災(zāi)工作規(guī)范化的要求；是提高救災(zāi)工作應(yīng)急反應(yīng)能力的要求；是整合、發(fā)揮各災(zāi)害管理部門救災(zāi)資源合力作用的要求；是減輕自然災(zāi)害損失，建立新的救災(zāi)運行機制，提高救災(zāi)工作整體水平的要求。
二、制定預(yù)案的原則
1．統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則：預(yù)案是政府的預(yù)案，制定的預(yù)案應(yīng)該明確概括政府對救災(zāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)作用和責(zé)任。
2．層次分明的原則：按照政府層次劃分，各級政府只做本級政府的預(yù)案。救災(zāi)預(yù)案只做到縣級。
3．部門分工負責(zé)的原則：預(yù)案中涉及的有關(guān)災(zāi)害預(yù)防、預(yù)替、緊急響應(yīng)、相關(guān)保障、災(zāi)后恢復(fù)重建等環(huán)節(jié)，按照機構(gòu)改革后明確的各部門職能分工劃分確認，不形成扯皮。
4. 綜合協(xié)調(diào)的原則：在制定預(yù)案過程中，如果涉及工作職能空檔，要明確綜合協(xié)調(diào)的職能機構(gòu)和人員，做到職能間的相互銜接。
5. 宏觀要求與實際操作相結(jié)合的原則：?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級制定預(yù)案時要從宏觀角度出發(fā)總攬全局，把涉及的主要災(zāi)種都囊括起來，形成工作總綱。如果確有必要，可分災(zāi)種制定工作預(yù)案做為總預(yù)案的附件。省級預(yù)案一般要根據(jù)職能劃分只對下級政府制定預(yù)案提出要求，不對具體操作環(huán)節(jié)進行規(guī)定；地區(qū)級、縣級預(yù)案要在上述原則的基礎(chǔ)上，明確針對災(zāi)種，體現(xiàn)實際的可操作性。
6. 重點突出的原則：救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案要緊扣民政救災(zāi)業(yè)務(wù)特點，體現(xiàn)民政救災(zāi)工作特色，突出細化落實救災(zāi)工作各個環(huán)節(jié)的相關(guān)內(nèi)容，強調(diào)救災(zāi)保障手段和資金的落實，如救災(zāi)物資儲備、交通、通訊保障等。
三、預(yù)案涉及的災(zāi)種和啟動條件 一般來講，救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括本行政區(qū)域內(nèi)的主要災(zāi)種。全國各地應(yīng)突出做好洪澇、地震、干旱、突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害、鳳暴潮等災(zāi)種的應(yīng)急預(yù)案。
1．預(yù)案啟動條件應(yīng)考慮的幾個方面：
（1）預(yù)案啟動是件嚴肅的事情，必須嚴格掌握，應(yīng)確定合理的啟動條件。要盡可能做到實際狀況對救災(zāi)工作的要求與預(yù)案啟動后工作主動性的有機結(jié)合。
（2）預(yù)案的啟動條件一般是一套綜合的量化指標(biāo)體系。由于預(yù)案從邏輯關(guān)系上講是假設(shè)（如果）將做什么，或已經(jīng)（將可能）將做什么的互動關(guān)系。因此預(yù)案啟動條件的確定必須考慮災(zāi)害預(yù)測結(jié)果和災(zāi)情評估結(jié)果，要考慮歷史災(zāi)情和救災(zāi)工作狀況，要吸收災(zāi)窖預(yù)測專家、災(zāi)情評估專家、災(zāi)害救助經(jīng)驗豐富的工作人員等分災(zāi)種聯(lián)合制定，以體現(xiàn)啟動條件的科學(xué)性。
（3）預(yù)案啟動條件的另一個重要方面是，要考慮救災(zāi)資源的需求量與完成救災(zāi)工作任務(wù)間的合理配比。廣義上講，救災(zāi)資源包括人力、物力、財力等有形資源和組織領(lǐng)導(dǎo)、社會凝聚力等無形資源。資源的多寡與預(yù)案的啟動相互聯(lián)動，在確定預(yù)案啟動條件時應(yīng)充分考慮。
（4）一定意義上講，預(yù)案的啟動條件就是要對本行政區(qū)域內(nèi)的災(zāi)情進行劃分，根據(jù)反映地方救災(zāi)過程中掌握的災(zāi)情尺度予以界定。應(yīng)該明確，地方確定的啟動條件，不是中央是否進行補助的界線。
2預(yù)案啟動條件的參考指標(biāo)
（l）氣象、地震、防汛等災(zāi)害預(yù)報部門發(fā)出預(yù)警及相關(guān)預(yù)案已經(jīng)啟動，預(yù)期災(zāi)害將對特定區(qū)域內(nèi)的群眾生命財產(chǎn)造成較大威脅或損失。
（2）省級一次災(zāi)害過程，倒塌房屋5一10萬間；農(nóng)作物絕收面積30—6O萬公頃；因災(zāi)死亡IOO—ZOO人；牧區(qū)牲畜死亡10一ZO萬頭（只）；6－7級破壞性地震；一次災(zāi)害過程直接經(jīng)濟損失達到該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）上年國內(nèi)生產(chǎn)總值回％一5％。屬其一者。
（3）中央發(fā)慰問電、中央首長或地方領(lǐng)導(dǎo)特別關(guān)注的災(zāi)害或其他惰況。
3不同災(zāi)害預(yù)案的啟動條件
（1）洪澇災(zāi)害 可將本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生洪澇災(zāi)害時災(zāi)情巳經(jīng)或明顯將超過本行政區(qū)域前5年內(nèi)洪澇災(zāi)害的重災(zāi)指標(biāo)做為啟動條件．
（2）地震災(zāi)害 地震部門的預(yù)測或已經(jīng)發(fā)生地震，地震應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)啟動；或造成社會影響較大的一般性破壞性地震或嚴重破壞性地震已經(jīng)發(fā)生做為啟動條件。 嚴重破壞性地震指標(biāo)：人員死亡200一100O人。人口在IOO萬以上的大城市或地區(qū)發(fā)生大于6．5級、小于7．O級地震；或人口在5O—100萬城市或地區(qū)發(fā)生7O級以上地震。
（3）旱災(zāi) 根據(jù)氣象部門統(tǒng)計，北方連續(xù)2個月，南方連續(xù)40天，降水少于常年5O％以上，蓄水比常年同期減少3O％；因災(zāi)造成1O萬以上人口950萬頭牲育飲水困難。
四、預(yù)案編制、頒布和啟動
救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案編制由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）民政廳（局）及地區(qū)、縣級民政部門負責(zé)編制。這是由民政部門承擔(dān)抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)職能及救災(zāi)工作職能確定的。 省級預(yù)案一般應(yīng)由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府或政府辦公廳頒布，地區(qū)、縣級預(yù)案由地區(qū)＼縣級人民政府或人民政府辦公室頒布。預(yù)案具有法規(guī)效力。 預(yù)案的啟動由預(yù)案本身確定的啟動條件拄制，一旦符合啟動條件，預(yù)案立即啟動，預(yù)案規(guī)定的內(nèi)容進人程序化運作，變成實際操作行為。
五、預(yù)案的組織機構(gòu)
指揮決策機構(gòu)：救災(zāi)應(yīng)急指揮部 綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)：指揮部辦公室 具體工作組：預(yù)測預(yù)報；宣傳動員；人員搶救；轉(zhuǎn)移安置；生活保障；物資保障；工程搶險；交通恢復(fù)；恢復(fù)重建等等。
具體工作組按照救災(zāi)工作面臨的主要間題劃分工作，按照組織學(xué)的理論，一般一個工作組應(yīng)側(cè)重主要完成一個特定的工作任務(wù)，應(yīng)盡可能避免工作組職能相互間的交又。
六、紀織機構(gòu)的人員組成及職能
1．救災(zāi)應(yīng)急指揮部人員組成
指揮長：由本行政區(qū)域行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任
副指揮長：本行政區(qū)域政府秘書長、主要承擔(dān)救災(zāi)工作職責(zé)的委、辦、廳（局）領(lǐng)導(dǎo)同志（5—6人）
成員：本行政區(qū)域內(nèi)涉及災(zāi)害救助工作的委、辦、廳、局及預(yù)案工作涉及的其他機構(gòu)或組織。
2．指揮部辦公室 人員組成：民政廳（局）及本行政區(qū)域主要承擔(dān)救災(zāi)工作職責(zé)的其他委、辦、廳、（局）同志。
主要職責(zé)；
（1）向各工作組傳達應(yīng)急指揮部工作指令并監(jiān)督落實；
（2）收集各工作組工作進展情況，并及時向應(yīng)急指揮部報告；
（3）負責(zé)災(zāi)情和救災(zāi)工作信息發(fā)布；
（4）及時收集、評估災(zāi)情，向上級有關(guān)部門匯報災(zāi)情和救災(zāi)工作情況；
（5）協(xié)凋救災(zāi)工作過程中的職能交叉問題；
（6）應(yīng)急指揮部交辦的其他工作。
3．各部門具體工作組 工作組一般由5—6人組成做為決策負責(zé)層，工作人員和其他資源根據(jù)工作量由該工作組自行確定和組織。 主要職能：按照承擔(dān)的工作任務(wù)進行確認。 目前省級涉及救災(zāi)的部門主耍有：民政廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳、國土資源廳、地震局、衛(wèi)生廳、交通廳、公安廳、氣象局、教育廳、建設(shè)廳、經(jīng)貿(mào)廳、財政廳、駐地解放軍和武警部隊、審計、監(jiān)察等、社會團體或其他部門。
救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對災(zāi)害的緊急行動方案。制定預(yù)案是救災(zāi)工作規(guī)范化的要求；是提高救災(zāi)工作應(yīng)急反應(yīng)能力的要求；是整合、發(fā)揮各災(zāi)害管理部門救災(zāi)資源合力作用的要求；是減輕自然災(zāi)害損失，建立新的救災(zāi)運行機制，提高救災(zāi)工作整體水平的要求。
二、制定預(yù)案的原則
1．統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則：預(yù)案是政府的預(yù)案，制定的預(yù)案應(yīng)該明確概括政府對救災(zāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)作用和責(zé)任。
2．層次分明的原則：按照政府層次劃分，各級政府只做本級政府的預(yù)案。救災(zāi)預(yù)案只做到縣級。
3．部門分工負責(zé)的原則：預(yù)案中涉及的有關(guān)災(zāi)害預(yù)防、預(yù)替、緊急響應(yīng)、相關(guān)保障、災(zāi)后恢復(fù)重建等環(huán)節(jié)，按照機構(gòu)改革后明確的各部門職能分工劃分確認，不形成扯皮。
4. 綜合協(xié)調(diào)的原則：在制定預(yù)案過程中，如果涉及工作職能空檔，要明確綜合協(xié)調(diào)的職能機構(gòu)和人員，做到職能間的相互銜接。
5. 宏觀要求與實際操作相結(jié)合的原則：?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級制定預(yù)案時要從宏觀角度出發(fā)總攬全局，把涉及的主要災(zāi)種都囊括起來，形成工作總綱。如果確有必要，可分災(zāi)種制定工作預(yù)案做為總預(yù)案的附件。省級預(yù)案一般要根據(jù)職能劃分只對下級政府制定預(yù)案提出要求，不對具體操作環(huán)節(jié)進行規(guī)定；地區(qū)級、縣級預(yù)案要在上述原則的基礎(chǔ)上，明確針對災(zāi)種，體現(xiàn)實際的可操作性。
6. 重點突出的原則：救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案要緊扣民政救災(zāi)業(yè)務(wù)特點，體現(xiàn)民政救災(zāi)工作特色，突出細化落實救災(zāi)工作各個環(huán)節(jié)的相關(guān)內(nèi)容，強調(diào)救災(zāi)保障手段和資金的落實，如救災(zāi)物資儲備、交通、通訊保障等。
三、預(yù)案涉及的災(zāi)種和啟動條件 一般來講，救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括本行政區(qū)域內(nèi)的主要災(zāi)種。全國各地應(yīng)突出做好洪澇、地震、干旱、突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害、鳳暴潮等災(zāi)種的應(yīng)急預(yù)案。
1．預(yù)案啟動條件應(yīng)考慮的幾個方面：
（1）預(yù)案啟動是件嚴肅的事情，必須嚴格掌握，應(yīng)確定合理的啟動條件。要盡可能做到實際狀況對救災(zāi)工作的要求與預(yù)案啟動后工作主動性的有機結(jié)合。
（2）預(yù)案的啟動條件一般是一套綜合的量化指標(biāo)體系。由于預(yù)案從邏輯關(guān)系上講是假設(shè)（如果）將做什么，或已經(jīng)（將可能）將做什么的互動關(guān)系。因此預(yù)案啟動條件的確定必須考慮災(zāi)害預(yù)測結(jié)果和災(zāi)情評估結(jié)果，要考慮歷史災(zāi)情和救災(zāi)工作狀況，要吸收災(zāi)窖預(yù)測專家、災(zāi)情評估專家、災(zāi)害救助經(jīng)驗豐富的工作人員等分災(zāi)種聯(lián)合制定，以體現(xiàn)啟動條件的科學(xué)性。
（3）預(yù)案啟動條件的另一個重要方面是，要考慮救災(zāi)資源的需求量與完成救災(zāi)工作任務(wù)間的合理配比。廣義上講，救災(zāi)資源包括人力、物力、財力等有形資源和組織領(lǐng)導(dǎo)、社會凝聚力等無形資源。資源的多寡與預(yù)案的啟動相互聯(lián)動，在確定預(yù)案啟動條件時應(yīng)充分考慮。
（4）一定意義上講，預(yù)案的啟動條件就是要對本行政區(qū)域內(nèi)的災(zāi)情進行劃分，根據(jù)反映地方救災(zāi)過程中掌握的災(zāi)情尺度予以界定。應(yīng)該明確，地方確定的啟動條件，不是中央是否進行補助的界線。
2預(yù)案啟動條件的參考指標(biāo)
（l）氣象、地震、防汛等災(zāi)害預(yù)報部門發(fā)出預(yù)警及相關(guān)預(yù)案已經(jīng)啟動，預(yù)期災(zāi)害將對特定區(qū)域內(nèi)的群眾生命財產(chǎn)造成較大威脅或損失。
（2）省級一次災(zāi)害過程，倒塌房屋5一10萬間；農(nóng)作物絕收面積30—6O萬公頃；因災(zāi)死亡IOO—ZOO人；牧區(qū)牲畜死亡10一ZO萬頭（只）；6－7級破壞性地震；一次災(zāi)害過程直接經(jīng)濟損失達到該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）上年國內(nèi)生產(chǎn)總值回％一5％。屬其一者。
（3）中央發(fā)慰問電、中央首長或地方領(lǐng)導(dǎo)特別關(guān)注的災(zāi)害或其他惰況。
3不同災(zāi)害預(yù)案的啟動條件
（1）洪澇災(zāi)害 可將本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生洪澇災(zāi)害時災(zāi)情巳經(jīng)或明顯將超過本行政區(qū)域前5年內(nèi)洪澇災(zāi)害的重災(zāi)指標(biāo)做為啟動條件．
（2）地震災(zāi)害 地震部門的預(yù)測或已經(jīng)發(fā)生地震，地震應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)啟動；或造成社會影響較大的一般性破壞性地震或嚴重破壞性地震已經(jīng)發(fā)生做為啟動條件。 嚴重破壞性地震指標(biāo)：人員死亡200一100O人。人口在IOO萬以上的大城市或地區(qū)發(fā)生大于6．5級、小于7．O級地震；或人口在5O—100萬城市或地區(qū)發(fā)生7O級以上地震。
（3）旱災(zāi) 根據(jù)氣象部門統(tǒng)計，北方連續(xù)2個月，南方連續(xù)40天，降水少于常年5O％以上，蓄水比常年同期減少3O％；因災(zāi)造成1O萬以上人口950萬頭牲育飲水困難。
四、預(yù)案編制、頒布和啟動
救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案編制由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）民政廳（局）及地區(qū)、縣級民政部門負責(zé)編制。這是由民政部門承擔(dān)抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)職能及救災(zāi)工作職能確定的。 省級預(yù)案一般應(yīng)由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府或政府辦公廳頒布，地區(qū)、縣級預(yù)案由地區(qū)＼縣級人民政府或人民政府辦公室頒布。預(yù)案具有法規(guī)效力。 預(yù)案的啟動由預(yù)案本身確定的啟動條件拄制，一旦符合啟動條件，預(yù)案立即啟動，預(yù)案規(guī)定的內(nèi)容進人程序化運作，變成實際操作行為。
五、預(yù)案的組織機構(gòu)
指揮決策機構(gòu)：救災(zāi)應(yīng)急指揮部 綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)：指揮部辦公室 具體工作組：預(yù)測預(yù)報；宣傳動員；人員搶救；轉(zhuǎn)移安置；生活保障；物資保障；工程搶險；交通恢復(fù)；恢復(fù)重建等等。
具體工作組按照救災(zāi)工作面臨的主要間題劃分工作，按照組織學(xué)的理論，一般一個工作組應(yīng)側(cè)重主要完成一個特定的工作任務(wù)，應(yīng)盡可能避免工作組職能相互間的交又。
六、紀織機構(gòu)的人員組成及職能
1．救災(zāi)應(yīng)急指揮部人員組成
指揮長：由本行政區(qū)域行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任
副指揮長：本行政區(qū)域政府秘書長、主要承擔(dān)救災(zāi)工作職責(zé)的委、辦、廳（局）領(lǐng)導(dǎo)同志（5—6人）
成員：本行政區(qū)域內(nèi)涉及災(zāi)害救助工作的委、辦、廳、局及預(yù)案工作涉及的其他機構(gòu)或組織。
2．指揮部辦公室 人員組成：民政廳（局）及本行政區(qū)域主要承擔(dān)救災(zāi)工作職責(zé)的其他委、辦、廳、（局）同志。
主要職責(zé)；
（1）向各工作組傳達應(yīng)急指揮部工作指令并監(jiān)督落實；
（2）收集各工作組工作進展情況，并及時向應(yīng)急指揮部報告；
（3）負責(zé)災(zāi)情和救災(zāi)工作信息發(fā)布；
（4）及時收集、評估災(zāi)情，向上級有關(guān)部門匯報災(zāi)情和救災(zāi)工作情況；
（5）協(xié)凋救災(zāi)工作過程中的職能交叉問題；
（6）應(yīng)急指揮部交辦的其他工作。
3．各部門具體工作組 工作組一般由5—6人組成做為決策負責(zé)層，工作人員和其他資源根據(jù)工作量由該工作組自行確定和組織。 主要職能：按照承擔(dān)的工作任務(wù)進行確認。 目前省級涉及救災(zāi)的部門主耍有：民政廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳、國土資源廳、地震局、衛(wèi)生廳、交通廳、公安廳、氣象局、教育廳、建設(shè)廳、經(jīng)貿(mào)廳、財政廳、駐地解放軍和武警部隊、審計、監(jiān)察等、社會團體或其他部門。
