提升煤礦安全保障能力的措施和建議

國家安監(jiān)局研究中心、中國煤炭工業(yè)發(fā)展研究中心

煤炭是我國的主體能源，煤炭工業(yè)是我國重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。改革開放20多年來，煤炭從數(shù)量上保障了國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，但在安全方面付出了沉重代價(jià)。這與科學(xué)發(fā)展觀極不協(xié)調(diào)，與煤炭作為我國主體能源的地位極不相稱。本世紀(jì)頭20年，要實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值再翻兩番，煤炭供應(yīng)總量仍將持續(xù)增加，安全生產(chǎn)壓力進(jìn)一步加大。為提升具有安全保障的煤礦生產(chǎn)能力，提出以下措施和建議：
1. 進(jìn)一步完善煤礦安全監(jiān)管體制
（1）建議按照國家監(jiān)察、地方監(jiān)管的定位，對國家煤礦安全監(jiān)察和地方煤礦安全監(jiān)管的職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。強(qiáng)化地方政府對煤礦的安全監(jiān)管職能，強(qiáng)化煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)對各地煤礦安全監(jiān)管情況進(jìn)行監(jiān)察的職能。
（2）進(jìn)一步完善煤礦安全監(jiān)察體制。建議將煤礦監(jiān)察辦事處更名為監(jiān)察分局。對于沒有設(shè)立煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的省區(qū)要盡快設(shè)立。建議在各級安監(jiān)、煤監(jiān)機(jī)構(gòu)增設(shè)總工程師職務(wù)。建議適當(dāng)提高基層安全監(jiān)察人員的工資待遇，對于穩(wěn)定隊(duì)伍，提高隊(duì)伍素質(zhì)都是十分必要的。
2. 加大安全生產(chǎn)投入力度
為了滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的需求，同時(shí)保障煤礦安全生產(chǎn)，用三年時(shí)間，使現(xiàn)有煤礦安全保障的生產(chǎn)能力達(dá)到17.5億噸，同時(shí)關(guān)閉2億噸不具備基本安全條件的礦井，用煤炭大基地建設(shè)的新礦和擴(kuò)建礦增加的能力彌補(bǔ)其缺口。今后三年內(nèi)，為使5.5億噸現(xiàn)有煤礦生產(chǎn)能力變?yōu)榫哂邪踩Ｕ系?，測算需要投入約518億元。
（1）資金渠道由企業(yè)自籌和國家投入兩方面解決。建議國家加大煤礦安全技術(shù)改造和安全科技投入，盡快彌補(bǔ)煤礦安全欠賬；建議地方政府允許煤炭企業(yè)按照《煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用提取和使用管理辦法》（簡稱《管理辦法》）規(guī)定的高線提取安全費(fèi)用，部分省在煤礦能承受的范圍內(nèi)，可突破《管理辦法》規(guī)定的高線提取安全費(fèi)用。
（2）依法對安全資金的使用進(jìn)行監(jiān)管。目前安全資金的使用缺乏有效的監(jiān)督，有些企業(yè)擠占和挪用安全資金。為此，建議有關(guān)部門，配合《管理辦法》，制定安全資金管理、使用和監(jiān)督的部門規(guī)章，建立由煤礦安全監(jiān)察部門和審計(jì)部門聯(lián)合對安全資金使用情況的監(jiān)督制度，確保企業(yè)的安全資金管好用好。
3. 繼續(xù)深化煤礦安全專項(xiàng)整治
（1）全面貫徹瓦斯防治的“十二字方針”，繼續(xù)加強(qiáng)“一通三防”工作。瓦斯事故然是國有煤礦的主要災(zāi)害事故，在特大和特別重大事故中仍占絕大多數(shù)。目前，40%的高瓦斯礦井還沒有建立瓦斯抽放系統(tǒng)，15%的國有煤礦產(chǎn)能的瓶頸是通風(fēng)系統(tǒng)能力，多數(shù)國有地方煤礦通風(fēng)系統(tǒng)存在問題。因此“一通三防”是仍然是安全工作的重中之重。要繼續(xù)加強(qiáng)以治理瓦斯災(zāi)害為重點(diǎn)的煤礦“一通三防”工作。
（2）實(shí)施煤礦包工隊(duì)準(zhǔn)入制度。針對目前煤礦包工隊(duì)存在的問題，建議承包煤礦施工企業(yè)在承包煤礦工程前，必須依照《安全生產(chǎn)許可證條例》規(guī)定，向安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)機(jī)關(guān)申請領(lǐng)取安全生產(chǎn)許可證。要加強(qiáng)對承包、發(fā)包煤礦工程施工安全監(jiān)察，對承包煤礦工程的施工企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)條件考核，從源頭上把好安全生產(chǎn)關(guān)。建議將承包煤礦工程施工企業(yè)納入《煤礦安全生產(chǎn)許可實(shí)施辦法》或依照《行政許可法》制定專門規(guī)章，作出具體規(guī)定。
（3）對超能力、無能力煤礦及整體承包的國有地方煤礦分類監(jiān)管。這部分煤礦安全投入少，存在裝備差、管理不到位等諸多問題，其安全隱患較大。部分實(shí)施承包經(jīng)營國有地方煤礦這一問題也很突出。建議煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)對這類煤礦進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)察。
（4）規(guī)范煤礦生產(chǎn)能力核定工作。本次調(diào)查顯示，有些省區(qū)的煤礦核定生產(chǎn)能力是企業(yè)自行核定，沒有經(jīng)過行業(yè)主管部門的復(fù)查驗(yàn)收；有些省區(qū)自1997年以來沒有重新核定煤礦生產(chǎn)能力。建議國家有關(guān)部門建立一套科學(xué)規(guī)范的煤礦生產(chǎn)能力核定標(biāo)準(zhǔn)，定期對9 7 3 1 2 3 4 8 : 來源：湖北安全生產(chǎn)信息網(wǎng)

煤礦生產(chǎn)能力進(jìn)行核定，為煤礦安全監(jiān)察和行業(yè)管理提供依據(jù)。此外，為了保證煤礦主要設(shè)備的日、月、年檢修時(shí)間，建議重新制定科學(xué)的檢修標(biāo)準(zhǔn)，為煤礦安全監(jiān)察提供依據(jù)。
（5）進(jìn)一步加大對小煤礦的整治力度。建議進(jìn)一步加大對小煤礦的整治力度，對高瓦斯礦井或瓦斯突出礦井以及其它自然災(zāi)害嚴(yán)重的煤田，應(yīng)明令禁止小煤礦開采；對目前存在的非法開采和越層越界開采問題，應(yīng)采取剛性措施限期徹底清理；對非法違規(guī)開采的小煤窯繼續(xù)實(shí)行最嚴(yán)格的關(guān)閉政策；對死灰復(fù)燃的加大懲治力度；對給非法開采提供保護(hù)的政府官員進(jìn)行嚴(yán)肅查處；對利誘、阻撓、威脅安全執(zhí)法部門的單位和個(gè)人要依法嚴(yán)懲。
4. 加快實(shí)施“科技興煤”戰(zhàn)略
建立科技攻關(guān)資金渠道，爭取每年從科技部或國家發(fā)展改革委安全技術(shù)改造專項(xiàng)資金中列支一部分，作為引導(dǎo)資金，在國家煤礦安全監(jiān)察局的領(lǐng)導(dǎo)下，組織煤炭企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、大專院校和有關(guān)單位開展安全領(lǐng)域基礎(chǔ)性技術(shù)研究和科技攻關(guān)。
5. 加強(qiáng)煤礦專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)
（1）改善煤礦技術(shù)人員待遇。打破論資排輩的陳規(guī)陋習(xí)，在分配上，應(yīng)適當(dāng)向技術(shù)人員傾斜。大幅度提高業(yè)務(wù)技術(shù)骨干和有突出貢獻(xiàn)的技術(shù)人員的收入。在煤礦效益大幅度增長的情況下，煤礦有條件也有能力改善他們的待遇。
（2） 充分發(fā)揮技術(shù)人員的作用。要充分尊重和發(fā)揮技術(shù)人員在安全生產(chǎn)中的作用，賦予他們支配與其職務(wù)相適應(yīng)的人力、財(cái)力的權(quán)力，使他們有職有權(quán)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。
（3）增加生源供給。國家應(yīng)通過建立煤礦教育基金，實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，及減免相關(guān)專業(yè)學(xué)費(fèi)等措施，擴(kuò)大大專院校煤礦安全生產(chǎn)專業(yè)招生規(guī)模，增加生源供給。目前安全生產(chǎn)專業(yè)在大專院校仍屬二級學(xué)科，與安全生產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位極不相稱。建議把安全生產(chǎn)專業(yè)升為一級學(xué)科。
6. 穩(wěn)定隊(duì)伍，全面提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)
煤礦的工作環(huán)境惡劣，危險(xiǎn)性大，而工資收入低，福利條件差，是長期以來煤礦職工隊(duì)伍整體素質(zhì)低的主要原因。為提高煤礦職工隊(duì)伍的整體素質(zhì)，首要的問題是保證職工隊(duì)伍的相對穩(wěn)定，建議：
（1）研究制定煤礦企業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。為了穩(wěn)定煤礦職工隊(duì)伍，國家應(yīng)研究制定煤礦一線工人分地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)需要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，并向社會(huì)發(fā)布，吸引較高素質(zhì)的人來煤礦工作，同時(shí)對煤礦經(jīng)營者進(jìn)行有效約束。
（2）制定有利于穩(wěn)定煤礦職工的管理辦法。提高協(xié)議工養(yǎng)老保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)提取比例。對煤礦現(xiàn)行用工制度進(jìn)行改革，支持企業(yè)實(shí)行協(xié)議工可定期轉(zhuǎn)為長期合同制工人，穩(wěn)定職工隊(duì)伍。
（3）加強(qiáng)煤礦職工培訓(xùn)。制定新的符合實(shí)際的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)教材，以防培訓(xùn)流于形式。煤礦企業(yè)要提高認(rèn)識，積極配合有關(guān)部門對從業(yè)人員進(jìn)行教育和培訓(xùn)，合理利用現(xiàn)有人力資源，采取有效措施，充分調(diào)動(dòng)各專業(yè)人員的積極性。新招收人員必須經(jīng)培訓(xùn)考核合格，方可上崗作業(yè)。
7. 加快大型煤炭基地建設(shè)
國家已提出建設(shè)大型煤炭基地，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供安全可靠的煤炭供應(yīng)能力。國家規(guī)劃的大型煤炭基地共有13個(gè)，目前煤炭產(chǎn)能占全國總產(chǎn)能的近50%，規(guī)劃2020年煤炭產(chǎn)能將上升到80%左右，對全國煤炭供應(yīng)起到?jīng)Q定性作用。國家規(guī)劃未來新增煤炭生產(chǎn)能力主要集中在大型煤炭基地內(nèi)。建議按照“穩(wěn)定東部、開發(fā)中部和西南、研究新疆及青海的開發(fā)方式”的方針，加快大型煤炭基地的建設(shè)。根據(jù)煤炭資源條件，在大型煤炭基地內(nèi)新建煤礦要以大型煤礦為主，中型煤礦為輔，停止建設(shè)小煤礦；要對基地內(nèi)的中小煤礦進(jìn)行改造，提高其單井規(guī)模和裝備水平；煤礦要按照安全高效煤礦水平設(shè)計(jì)，基本建設(shè)要嚴(yán)格按照“三同時(shí)”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，使新投產(chǎn)的煤礦具有安全保障；要落實(shí)國家建設(shè)大型煤炭基地的優(yōu)惠政策，加快大中型煤礦建設(shè)，逐步置換小煤礦生產(chǎn)能力，提高我國9 7 3 1 2 3 4 8 : 來源：湖北安全生產(chǎn)信息網(wǎng)

安全保障生產(chǎn)能力的比重。
8. 組建大型煤炭企業(yè)集團(tuán)，改造小煤礦
（1）發(fā)展大型煤炭企業(yè)集團(tuán)。大型煤炭企業(yè)具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、煤礦規(guī)模大、裝備水平高，人員素質(zhì)高等優(yōu)勢，煤礦安全保障程度高。要發(fā)揮大型煤炭企業(yè)的優(yōu)勢，以大型煤炭企業(yè)為主體，通過聯(lián)合其他大型煤炭企業(yè)，兼并其他中小煤礦，形成具有大規(guī)模生產(chǎn)能力和現(xiàn)代化管理水平的大型煤炭骨干企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，提升具有安全保障的煤礦生產(chǎn)能力，同時(shí)改變我國煤炭產(chǎn)業(yè)集中度低，過度競爭的問題。
（2）聯(lián)合改造小煤礦。按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理集中、正規(guī)開采、保障安全、依法監(jiān)管的方針，繼續(xù)整頓和規(guī)范小煤礦。制定小煤礦整改規(guī)劃，引導(dǎo)小煤礦聯(lián)合改造，合理集中煤炭資源，統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，提高單井生產(chǎn)規(guī)模、最大限度地減少小煤礦數(shù)量。積極推廣正規(guī)采煤方法，大力發(fā)展小型機(jī)械化。按照同一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范小煤礦安全生產(chǎn)。加快培育和發(fā)展面向小型煤礦的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成完善的安全培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)和應(yīng)急救援體系。依法加強(qiáng)對小煤礦的安全生產(chǎn)監(jiān)管。要嚴(yán)格控制小煤礦開工規(guī)模，保證小煤礦規(guī)模產(chǎn)能控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。9 7 3 1 2 3 4 8 : 來源：湖北安全生產(chǎn)信息網(wǎng)

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