我國煤礦事故高發(fā)的法律思考與分析
摘 要 煤礦事故多、傷亡大，不僅給職工家屬帶來了巨大痛苦，而且給國家造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和政治影響。無論是地方政府監(jiān)管不力、企業(yè)麻痹大意，還是經(jīng)濟(jì)增長處于加速上升周期，都不足以解釋如此高昂的生命代價(jià)的根本原因。落后的生產(chǎn)力、極為薄弱的安全基礎(chǔ)、不完善的法律制度是我國礦難頻發(fā)的根本原因。根本的背景:社會底層的勞動力定價(jià)普遍過低，以及工作機(jī)會過少，生活所迫，人們不得不接受生命得不到尊重的采礦業(yè)，這無疑是令人悲哀的選擇。緒論
本篇文章中將采取理論聯(lián)系實(shí)際、歸納以及對比的方法,論述我國國家煤礦事故高發(fā)的基本問題,并通過與西方國家的相關(guān)制度的對比研究和探討.得出我國煤礦安全生產(chǎn)和國際之間的差距,需要改進(jìn)和學(xué)習(xí)的方面以及我國煤礦安全生產(chǎn)的發(fā)展走向.
1.我國重大事故高發(fā)的現(xiàn)狀
1.1當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)存在的突出問題及原因
1．1．1違法違規(guī)組織生產(chǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重。一些煤礦礦主為追求高額利潤，無視國家法律法規(guī)，鋌而走險(xiǎn)，抗拒執(zhí)法，無證或證照不全違法組織生產(chǎn)，超層越界開采。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年58起特大事故中有8起是超層越界開采造成的。
1．1．2．企業(yè)安全管理混亂。企業(yè)違反《煤礦安全規(guī)程》的規(guī)定，違法生產(chǎn)作業(yè)；特種作業(yè)人員無證上崗，違章造作；勞動組織管理混亂，違反有關(guān)承包的規(guī)定。規(guī)章制度不落實(shí)、現(xiàn)場管理混亂；企業(yè)中生產(chǎn)、輕安全，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，違反規(guī)定進(jìn)行審批開采。
1．1．3．企業(yè)技術(shù)管理薄弱。由于煤炭企業(yè)管理人員、技術(shù)人員和一線有經(jīng)驗(yàn)的工人流失嚴(yán)重，大專院校的畢業(yè)生又不愿到企業(yè)工作，企業(yè)人才嚴(yán)重缺乏；一些煤礦不繪制采掘工程平面圖和通風(fēng)系統(tǒng)圖，采區(qū)和采掘工作面無設(shè)計(jì)，不編制采掘作業(yè)計(jì)劃和作業(yè)規(guī)程，有的煤礦不按設(shè)計(jì)施工作業(yè)；石門揭煤、巷道貫通、過斷層和采煤工作面初采初放等不制定安全技術(shù)措施；忽視生產(chǎn)技術(shù)管理，采掘布置不合理，采掘失調(diào)嚴(yán)重；一些突出礦井、水害嚴(yán)重的礦井和煤塵具有爆炸危險(xiǎn)性的礦井，采取的綜合防突、防治水和防塵措施缺乏針對性。
1．1．4．超能力、超強(qiáng)度開采。一些煤礦為了追求利潤，急功近利，不惜拚人力，搞人海戰(zhàn)術(shù)，無設(shè)計(jì)或不按設(shè)計(jì)施工作業(yè)，在局部區(qū)域內(nèi)布置很多采掘工作面，導(dǎo)致井下一個班作業(yè)人員高達(dá)數(shù)百人。由于生產(chǎn)組織集中，導(dǎo)致事故擴(kuò)大，傷亡慘重。
1．1．5．企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)。一些煤礦企業(yè)忽視安全管理，以包代管。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦隨意變動安全管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人員無任命文件，主要管理人員長期不下井。一些國有煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人重生產(chǎn)、輕安全，向煤礦下達(dá)的產(chǎn)量、掘進(jìn)進(jìn)尺等指標(biāo)越來越高，在這種考核指標(biāo)的壓力下，導(dǎo)致礦井負(fù)責(zé)人盲目追求產(chǎn)量和利潤。一些國有重點(diǎn)煤礦干部責(zé)任心不強(qiáng)，作風(fēng)漂浮，不嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部下井帶班制度，各種責(zé)任制和規(guī)章制度沒有真正落實(shí)下去。
1．1．6．地方政府有關(guān)職能部門監(jiān)管不力。一些監(jiān)管部門在對煤礦下達(dá)隱患整改或停產(chǎn)整頓指令后不跟蹤落實(shí)，有的地方甚至存在以罰代管的現(xiàn)象；一些監(jiān)管部門的人員由于缺乏專業(yè)知識，不能發(fā)現(xiàn)煤礦存在的重大事故隱患。[②]
1．2深層次的社會背景
1．2．1.追求經(jīng)濟(jì)利益
目前我國約有2.5萬個煤礦,其中2.3萬個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個體煤礦。每年發(fā)生的煤礦事故中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦占70%,而重大或特大事故占80%。較低的市場準(zhǔn)入門檻使小煤窯業(yè)主競相逐利行為變得輕而易舉,而較小的事故風(fēng)險(xiǎn)成本又不足以使他們望而卻步。由于當(dāng)前煤炭行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與收益的嚴(yán)重不對稱,加之有關(guān)部門監(jiān)管乏力,小煤窯的破壞性、掠奪性開采屢禁不止,由于本來技術(shù)力量薄弱,安全投入少,引發(fā)的惡性安全事故居高不下。[iii]
1．2．2.執(zhí)法軟弱
為了煤炭企業(yè)的安全9 7 3 1 2 3 4 4 8 : 來源：中國安全天地網(wǎng)
生產(chǎn)，國家先后出臺了《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》、《煤礦安全規(guī)程》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》及各種煤炭行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，煤礦企業(yè)自身也建立了幾近健全的安全管理制度，雖然從國家到企業(yè)都對安全生產(chǎn)做出明確具體的規(guī)定，但在貫徹執(zhí)行上卻發(fā)生了問題，喊喊口號，走走過場，的現(xiàn)象普遍存在，不能真正的持續(xù)的貫徹到具體工作中去，更不能貫徹到每個作業(yè)人員的主觀思想中去。通常表現(xiàn)為，平時(shí)檢查制度措施一應(yīng)俱全，但出了事故制度措施又顯得軟弱無力。[iv]
1．3.現(xiàn)實(shí)社會背景
1．3．1安全生產(chǎn)執(zhí)法有待改善.
煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系不建全與《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、《煤炭法》、《職業(yè)病防治法》相配套的法規(guī)有待完善，煤礦安全生產(chǎn)法規(guī)執(zhí)行不嚴(yán)、落實(shí)不力；安全生產(chǎn)法規(guī)體系適用性和可操作性有待提高，安全生產(chǎn)法制觀念有待加強(qiáng)。與一些主要產(chǎn)煤國家相比，我國的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管力度不強(qiáng)；安全生產(chǎn)的執(zhí)法部門多，關(guān)系需要理順，執(zhí)法與管理職能需要協(xié)調(diào)；綜合安全監(jiān)管缺乏足夠的執(zhí)法權(quán)威；對中小煤礦企業(yè)安全監(jiān)督管理不到位；安全生產(chǎn)監(jiān)察力量薄弱；安全監(jiān)察缺乏有效的技術(shù)保障手段等。
1．3．2社會安全基礎(chǔ)薄弱.
我國全面實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)后，迫使煤炭企業(yè)從以前的單一粗放型生產(chǎn)向效益型生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，由于安全為隱型效益，出了事故為負(fù)效益，不出事故時(shí)安全效益又體現(xiàn)不出來，而安全投入又不像對生產(chǎn)和銷售投入那樣容易見效。所以，安全工作容易被忽視，尤其是在當(dāng)今煤礦生產(chǎn)經(jīng)營問題日益增多的情況下更是如此。安全意識的普遍淡化，直接導(dǎo)致在生產(chǎn)中不能很好的執(zhí)行安全制度，減少對安全保障資金的投入，間接的削弱了安全保障能力。
1．3．3現(xiàn)行安全生產(chǎn)機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)體制不適應(yīng).
煤礦安全生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。雖然我們有了強(qiáng)有力的國家煤礦安全監(jiān)察體制，但政府監(jiān)管體系不完善；中介技術(shù)服務(wù)水平較低；社會監(jiān)督作用較??；煤礦企業(yè)安全管理模式不合理；在人才市場化的今天，煤礦從業(yè)人員流動頻繁，職工隊(duì)伍不穩(wěn)定，給煤礦的安全管理增加了難度。導(dǎo)致煤礦安全生產(chǎn)法規(guī)執(zhí)行較差，落實(shí)受到阻礙。
1．3．4我國安全生產(chǎn)資源保障水平較底
由于歷史原因，我國國有煤礦安全投入欠帳已達(dá)500多億元。前幾年，因煤炭市場長期低迷，煤炭企業(yè)虧損嚴(yán)重，國有企業(yè)很難籌集到足夠的資金投入到安全基礎(chǔ)設(shè)施的裝備上，安全投入欠賬越來越多，而企業(yè)為了維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營，只能少投入或不投入，在安全方面僅維持一種簡單再生產(chǎn)的狀態(tài)。在投入減少的情況下，煤礦的安全裝備尤顯不足，許多應(yīng)該配備設(shè)施不能配備，應(yīng)該更換或維護(hù)的安全設(shè)備不能及時(shí)更換或維護(hù)，促成了事故隱患。
1．3．5超設(shè)計(jì)能力生產(chǎn).
由于受煤炭行業(yè)前景看好和高額利潤的刺激，煤炭行業(yè)超設(shè)計(jì)能力生產(chǎn)。國有、地方、個體三類煤礦紛紛提高生產(chǎn)能力，而相應(yīng)配套的安全措施跟不上，這不僅造成資源浪費(fèi)和加速枯竭，更為煤礦事故的發(fā)生埋下隱患。2004年，我國19.5億噸煤炭產(chǎn)量中，7.5億噸屬于安全狀況不達(dá)標(biāo)的礦井生產(chǎn)的，其中包括國有煤礦超能力生產(chǎn)的7700萬噸，無能力礦井生產(chǎn)的6500萬噸，有瓦斯動力現(xiàn)象但未按高突礦井管理的礦井生產(chǎn)的4000萬噸，高瓦斯礦井在應(yīng)抽未抽的情況下生產(chǎn)的5000萬噸，以及安全評價(jià)為D類礦井生產(chǎn)的1.2億噸；除此之外的4億噸煤炭產(chǎn)量是在根本沒有安全保障的前提下生產(chǎn)出來的。[v]
2.國外控制礦難的成功經(jīng)驗(yàn)
2．1.我國礦難與其他國家對比.
2003年，世界煤炭產(chǎn)量約50億噸，我國煤炭產(chǎn)量為16.6億噸，占33.3%，全世界每礦事故死亡總數(shù)為約8000人。我國煤礦事故死亡人數(shù)6434人，占80.4%；國內(nèi)煤礦平均每人每年產(chǎn)煤321噸9 7 3 1 2 3 4 4 8 : 來源：中國安全天地網(wǎng)
，效率為美國的2.2%、南非的8.1%，而每百萬噸死亡率是美國的100倍、南非的30倍。2001至2005年五年我國產(chǎn)煤（以億噸計(jì)）分別為：11.6、13.8、16.6、19.56、21.1。2001至2005年五年我國煤礦事故死亡認(rèn)輸分別為：5670人、5791人、6434人、6027人、5986人。
2004年，我國最大的8家煤炭企業(yè)總產(chǎn)量僅占全國產(chǎn)量的20.68%；前4家煤炭企業(yè)的集中度只有15％左右，遠(yuǎn)低于世界主要產(chǎn)煤國家的水平（澳大利亞46%，美國51%，南非87%，印度占89％），因此，提高我國超大型、大型煤炭企業(yè)和基地的集中度顯得尤為迫切。[vi]
2.2國外各國使用的對策方針.
國外經(jīng)驗(yàn)是“要想礦山安全有保證，必須采用先進(jìn)的礦山安全設(shè)備?！币涌煲M(jìn)國外成套設(shè)備，并吸收國外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。
國外先進(jìn)成套設(shè)備包括：采掘機(jī)、供電設(shè)施、瓦斯檢測系統(tǒng)、通訊設(shè)施、個人保護(hù)和應(yīng)急救護(hù)設(shè)備。美國、南非、澳大利亞和英國等國的煤礦已經(jīng)采用了綜合機(jī)械化頂板支護(hù)設(shè)備和技術(shù)，該方法是將煤炭開采、頂板支護(hù)、煤炭運(yùn)輸、通風(fēng)、設(shè)備維修和材料供應(yīng)各環(huán)節(jié)進(jìn)行合理配置，采用新設(shè)備（特別是移動式錨桿機(jī)）、新材料和新工藝，他既有利于采煤設(shè)備開機(jī)率的提高，同時(shí)也有效地保證安全生產(chǎn)。
2．2．1美國
美國是世界第二大煤炭生產(chǎn)大國，采礦綜合機(jī)械化程度最高，死亡率最低，是中國的1%。美國在上個世紀(jì)就對礦山法進(jìn)行一系列的改革，1977年，美國進(jìn)行重大修訂，增加了金屬和非金屬礦山安全法規(guī)內(nèi)容，并更名為《聯(lián)邦礦山安全與健康法》。據(jù)此，美國還建立了獨(dú)立的安全監(jiān)察部門——礦山安全與健康局。這些法律取向從企業(yè)利益本位專向個人利益本位，制定賠償法，加大賠償金。這些都使礦工能自覺地用法律來保護(hù)自己，從而使美國礦難大為減少。美國840個井礦工幾乎全部采用連續(xù)采煤機(jī)、機(jī)械化運(yùn)煤方式和頂板錨桿機(jī)支護(hù)設(shè)備。美國多半采用房柱式開采工作面，并采用位置變換方法。另外美國通過法定條款規(guī)定經(jīng)營者要使用“應(yīng)急避難所”：部長及其授權(quán)的代表可以命令任何煤礦在井下適當(dāng)?shù)胤浇⒎饷艿?、通風(fēng)的救護(hù)峒室，以便緊急情況下人員可以入內(nèi)躲避危險(xiǎn)。這種峒室適當(dāng)裝備急救器材，充分供應(yīng)空氣和自持式呼吸設(shè)備，有單獨(dú)的通訊系統(tǒng)與地面系統(tǒng)，為等候救護(hù)的人員提供足夠的供應(yīng)，及部長所要求的其他設(shè)備。經(jīng)營這要將建立、維護(hù)及修改此類峒室與培訓(xùn)礦工正確使用此類懂事的計(jì)劃送交部長審批。
2．2．2其他國家
在澳大利亞管理已從傳統(tǒng)的慣犯性法律約束改為強(qiáng)調(diào)以風(fēng)險(xiǎn)評估為主導(dǎo)的管理，目的中在預(yù)防。其中按連續(xù)采煤機(jī)和頂板錨桿機(jī)的數(shù)量分析，他的煤礦機(jī)械化程度是最高的。德國通過德國煤礦安全管理?xiàng)l例規(guī)定：下井人員必須隨身攜帶過濾式自救器。發(fā)射器的信號跟總部控過濾式自救器只能放在作業(yè)點(diǎn)附近隨手可拿到的地方。凡配備了過濾式自救器的人員，都必須按照州礦山檢查管理局批準(zhǔn)的計(jì)劃接受自救器使用訓(xùn)練。礦主應(yīng)按照州礦山監(jiān)察管理局批準(zhǔn)的計(jì)劃設(shè)專人檢查。另外礦工每個人要在腰部皮帶上裝有發(fā)射器，發(fā)射器的信號跟總部控制中心相連，礦工在地下出現(xiàn)危險(xiǎn)的時(shí)候，控制中心會立即知道發(fā)生了什么情況，并立即采取措施。在印度，礦山法1983年修正案還規(guī)定了，“年度帶薪休假”：礦山的每一名雇員凡在礦山完成一日歷年的工作應(yīng)被允許在下一個日歷年中帶薪休假。雇員在井下工作每15天休假1天，在其他情況下則按每工作20天休假1天。其休假期間的工資應(yīng)等同于此人休假前一月工作日的全時(shí)收入的日平均數(shù)，不包括任何加班工資或獎金，但是包括以現(xiàn)金支付的任何物價(jià)補(bǔ)貼和補(bǔ)助。南非設(shè)有國家礦山健康與安全監(jiān)察局，代表國家行使采礦安全與健康的監(jiān)督和控制。
3.遏制重大事故的對策分析
3.1安全健康保障對策
建立職業(yè)安全健康9 7 3 1 2 3 4 4 8 : 來源：中國安全天地網(wǎng)
管理體系和管理模式，有效保護(hù)勞動者的安全與健康。國家鼓勵、支持和指導(dǎo)企業(yè)結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)制度，建立職業(yè)安全健康管理體系，使職業(yè)安全健康管理成為企業(yè)全面管理的一部分；建立職業(yè)安全健康管理體系的用人單位，可申請國家認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的審核與認(rèn)證；鼓勵國家認(rèn)可的職業(yè)安全健康服務(wù)機(jī)構(gòu)為用人單位的職業(yè)安全健康管理體系工作提供服務(wù)。
3.2科技興煤對策
國家應(yīng)鼓勵發(fā)展煤礦安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，提高煤炭工業(yè)生產(chǎn)本質(zhì)安全水平，發(fā)展和完善煤炭安全科學(xué)技術(shù)的學(xué)科體系，吸引更多的科學(xué)家進(jìn)入煤炭安全科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，適應(yīng)煤炭安全科學(xué)技術(shù)交叉科學(xué)特點(diǎn)的需要，提高煤礦安全生產(chǎn)的科學(xué)保障水平；爭以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)安全生產(chǎn)科技水平的提高和產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略；加強(qiáng)煤炭安全生產(chǎn)科普工作，培育和發(fā)展從業(yè)人員安全教育；擴(kuò)大對外開放，廣泛開展國際合作與交流。依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和廣大礦山職工的共同努力，我國礦山的安全狀況必將大大好轉(zhuǎn)。[vii]
3．3安全文化對策
加強(qiáng)煤礦安全文化建設(shè)，逐步提高從業(yè)人員的安全素質(zhì)。加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，發(fā)展煤礦安全文化產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)安全文化理論創(chuàng)新。設(shè)立有效的獎勵制度：對堅(jiān)持礦山安全生產(chǎn)，防止礦山事故，參加礦山搶險(xiǎn)救護(hù)，進(jìn)行礦山安全科學(xué)技術(shù)研究等方面取得顯著成績的單位和個人，給予相對的獎勵。加強(qiáng)班組及職工的安全文化建設(shè)，管理層及決策者的安全文化建設(shè)，現(xiàn)場安全文化建設(shè)，煤礦企業(yè)人文環(huán)境的安全文化建設(shè)。
3．4資源保障對策
制定合理激勵政策，提高煤礦安全經(jīng)費(fèi)投入：加大國家和企業(yè)對煤礦安全生產(chǎn)的投入；明確規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)的投入結(jié)構(gòu)比例；明確煤礦安全生產(chǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入項(xiàng)目，實(shí)行安全專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)稽查制度；建立國家煤礦安全生產(chǎn)隱患整改基金；實(shí)行積極的國家財(cái)政、金融、稅收扶持政策；煤礦安全隊(duì)伍建設(shè)：加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管人員配備率；合理配備安全生產(chǎn)專業(yè)人員，適度提高煤礦安全專業(yè)人員配備率，全面提高煤礦安全專業(yè)隊(duì)伍的整體素質(zhì)。
3．5強(qiáng)化法治對策
建立完善的安全生產(chǎn)法規(guī)體系，推動安全生產(chǎn)法治建設(shè)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管。完善安全生產(chǎn)法規(guī)體系，推動安全法制建設(shè)；制訂并修改安全生產(chǎn)法規(guī)與規(guī)章；強(qiáng)化煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督；加強(qiáng)安全法規(guī)培訓(xùn)與宣傳，提高法治水平；強(qiáng)加安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查監(jiān)管，提高安全執(zhí)法監(jiān)督覆蓋率。提高對加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察法制建設(shè)重大意義的認(rèn)識；抓緊煤礦安全監(jiān)察立法工作，逐步建立健全煤礦安全監(jiān)察法規(guī)體系；抓好煤礦安全監(jiān)察法制宣傳教育，增強(qiáng)法制觀念和法律意識；加強(qiáng)法制工作機(jī)構(gòu)與執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)提高煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法水平。
結(jié)論
煤礦生產(chǎn)安全事故對人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全危害極大，造成了大量的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。重大、特大事故高發(fā)的勢頭沒有得到有效遏制，預(yù)防和減少事故是煤礦安全生產(chǎn)工作的根本目標(biāo)。針對各種事故進(jìn)行評析，找出事故原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，采取整改措施，加強(qiáng)管理和法制建立，逐步完善立法，降低煤礦生產(chǎn)安全事故。分析和總結(jié)是具有重要意義。
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