官煤政治之二：“扭曲的改革”與利益最大化
作者：佚名
2008-06-14 09:44
來源：不詳
將改革意識形態(tài)化的思維方式使得人們在評價一件事情的時候總是要與對改革的肯定或否定聯(lián)系在一起，而對改革的態(tài)度又會反過來影響對此事物的評價。
官煤勾結(jié)以及相聯(lián)系的礦難也是如此。對于聲名狼藉的“官煤勾結(jié)”現(xiàn)象，有人將其與市場化改革聯(lián)系起來。一些煤炭業(yè)人士就認(rèn)為，“官煤勾結(jié)”現(xiàn)象是在煤炭業(yè)向私人開放后出現(xiàn)的，并日益成為普遍現(xiàn)象。甚至有人說，“煤炭業(yè)在完全屬于國有的時候，從來沒有過‘官煤勾結(jié)’，也沒有這么多礦難……都是市場化惹的禍?！钡灿腥藙t努力將“官煤勾結(jié)”現(xiàn)象與市場化改革劃清界線。他們認(rèn)為，“官煤勾結(jié)”并非禍起市場化改革，問題恰恰是市場化改革進(jìn)展緩慢、沒有到位所致。正是當(dāng)初國有煤礦從國家手中獲取資源是以非市場化的、行政劃撥的方式，低價甚至無償，才導(dǎo)致“官煤勾結(jié)”盛行，一些私人資本以很低的代價進(jìn)入需要高投入的煤炭產(chǎn)業(yè)。
由此一來，如何看待官煤勾結(jié)和礦難，又觸動到如何評價改革這根敏感的神經(jīng)。不過一方是將帳算到改革的頭上，另一方是將之歸結(jié)為改革不徹底。但實(shí)際的情況遠(yuǎn)比這樣清晰的歸因更為復(fù)雜。下面的分析將表明，恰恰是“扭曲的改革”才使得“官煤勾結(jié)”的利益得以最大化。這里的奧秘就在于以權(quán)力催生礦產(chǎn)的私有，然后再以權(quán)力挾制私有的礦產(chǎn)。
這里特別要指出的是，“扭曲的改革”不是改革的某種中間性的過渡階段。我國的改革以漸進(jìn)式的方式而著稱。這樣的改革方式，對于探索改革的道路，減小改革的代價，無疑是有意義的。但同時也必須看到，漸進(jìn)中的每一步，并不一定意味著是有利于達(dá)到最終目的的階梯。它在其中的每一步都有可能固化下來。特別是在社會中的利益集團(tuán)已經(jīng)有力量來影響改革進(jìn)程的時候，這種固化下來的改革就可能會成為一種半吊子改革，一種扭曲的改革，甚至成為一種爛尾工程。盡管隨著時間的推移和背景的變化，這種“扭曲的改革”會呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，但每一種形態(tài)都可以成為攫取利益的相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。只有當(dāng)另一種形態(tài)可以提供更大利益的時候，這種形態(tài)才會被另一種形態(tài)所取代。
有人曾經(jīng)整理過不久前發(fā)生重大礦難的某煤礦的“改革歷程”的資料。這個煤礦的前身是一個不錯的國有企業(yè)。但在企業(yè)管理改革的過程中，開始實(shí)行一種吃里扒外的“管理”方式，生產(chǎn)管理開始混亂，礦里的虧損也日益嚴(yán)重。而煤礦的主要管理人員的收入?yún)s在新的管理體制下不斷增加。與此同時，在地方政府扶持之下，附近小煤窯蜂起，在這些小煤窯的包圍下，加上本身的經(jīng)營管理問題，這個國有企業(yè)被漸漸逼入絕境。企業(yè)陷入絕境，就為改制提供了理由，在此背景下，企業(yè)被賤賣給私人老板，該老板以250萬元就獲得了價值2.2億元的固定資產(chǎn)。老板的暴富，也帶動了相關(guān)原國企管理層、地方官員們的暴富，其中的一些人成為這個私營化了的煤礦中神秘的股東，最終是震驚全國的礦難的發(fā)生。對于這個過程，人們完全可以從理論上將其概括為從管理改革到產(chǎn)權(quán)改革的漸進(jìn)圖景，但事實(shí)上，這個圖景遠(yuǎn)不是一個通向新體制的真正路徑。
“扭曲的改革”的高潮就是官商聯(lián)手進(jìn)行的改制過程。不了解當(dāng)時情況的人會有一個疑問，在如此暴利行業(yè)中為何國有或集體煤礦會經(jīng)營不善？但實(shí)際上，當(dāng)初的情況并非如此。在當(dāng)時低迷的價格之下，相當(dāng)一批國有或集體煤礦實(shí)際上處于不能贏利甚至虧損的狀態(tài)。于是，經(jīng)營的困境催生了倉促的改制。之所以說倉促，是說在這樣的改制中往往將含金量極大的礦業(yè)權(quán)幾乎白白送掉，甚至送得迫不及待。
以備受爭議的山西某煤炭企業(yè)改制為例。2001年底，幾家民營公司出資3750萬元參與該煤炭企業(yè)的改制，獲得75%的股權(quán)；到209 7 3 1 2 3 4 8 : 來源：湖北安全生產(chǎn)信息網(wǎng)
在有關(guān)改革的爭論中，焦點(diǎn)之一是如何看待某些領(lǐng)域中進(jìn)行的所謂市場化改革。從抽象的意義上來說，很少有人會否認(rèn)市場化是中國改革的正確方向。但是，市場化的進(jìn)程不是在真空中進(jìn)行的。這當(dāng)中有兩個因素的作用是至關(guān)重要的，其一，由于政治體制改革明顯滯后，我國的市場化進(jìn)程是與沒有發(fā)生改變的權(quán)力模式結(jié)合在一起的。其二，由于在大規(guī)模轉(zhuǎn)制時期仍然沿用改革初期的“摸著石頭過河”的改革策略，市場化甚至私有化都是在名不正言不順的情況下“私下”進(jìn)行的，很難用名正言順的規(guī)則加以規(guī)范，甚至將破壞正式規(guī)則視為改革的法寶。這樣的改革策略，雖然可以取得某種局部的成功，如有人所說至少是將事情辦成了，但為此要付出的代價將會是巨大的，這就是破壞公正和規(guī)則成為慣例，機(jī)會主義成為信仰。正是在這樣的背景之下，“市場”成為權(quán)力與金錢進(jìn)行交換的場所?！ ∵@當(dāng)中關(guān)鍵的一點(diǎn)是，很多礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓大多數(shù)都是以協(xié)議的價格而不是以拍賣的價格成交的，也就是說，交易似乎是以市場的方式進(jìn)行的，但價格這個關(guān)鍵的因素卻不是市場的。一個了解內(nèi)情的個體礦主說：“關(guān)鍵在于上下結(jié)合，沒上面不行，沒下面的基層干部支持也不行?？h里領(lǐng)導(dǎo)最重要，得有一個主要的領(lǐng)導(dǎo)給你撐腰。參與改制不是指參加投標(biāo)、競標(biāo)，更重要的是指私下活動，這里面的名堂就大了。你可以找到縣里的領(lǐng)導(dǎo)說，我出2000萬元，500萬元就不用退了，給你個人花了等等?！笔聦?shí)上，不僅是在煤礦改制中，在其他行業(yè)國企改制的過程中，這樣的現(xiàn)象幾乎屢見不鮮。
一位專家曾指出，“如果(采礦權(quán))都以公開招標(biāo)的做法進(jìn)行出讓，‘官煤勾結(jié)’就不會如此大行其道”。但實(shí)際上，即使是拍賣，在很大程度上也不過是走過場而已。一位通過“拍賣”成功買到煤礦的礦主說，明里說是拍賣，其實(shí)是暗箱操作?！芭馁u以前，公開登報招標(biāo)。但是沒有關(guān)系的人就拍不上。假設(shè)有20個人報名投標(biāo)，競標(biāo)的底價是1000萬元，而實(shí)際上煤礦能值兩三千萬元?？h領(lǐng)導(dǎo)就和下面打招呼，1500萬元封頂。比如有20個人報名，到封頂?shù)臅r候大家都不退，你想多出錢拿到煤礦，就需要私下活動了。在今年的煤礦拍賣中，我也買了一個煤礦，我買的這個礦還有六七家投資商在爭，爭也是白爭，已經(jīng)是我的了。競標(biāo)的形式要走，但別人拿不上。我走的省里一個部門的關(guān)系，說好了辦妥后200萬元的‘攻關(guān)’費(fèi)，現(xiàn)在已經(jīng)付了100萬元，正在辦手續(xù)。這個礦的資源不多了，縣里已經(jīng)發(fā)文同意把附近另一家有資源的礦通過‘改制’兼并過來，這樣至少能值2000萬元?！? 上述改制過程說明，在行政權(quán)力沒有受到有效規(guī)范的時候，通過這種權(quán)力進(jìn)行的改制，必然導(dǎo)致對公共財產(chǎn)的瓜分。而通過這種改革實(shí)現(xiàn)的民營化，也不可能脫離權(quán)力的挾制而成為真正的市場主體。一位煤老板這樣說明他所處的困境。“雖然改制后的煤礦號稱是民營煤礦，但實(shí)際上根本無法掌握自己的命運(yùn)”，因?yàn)樾姓α客耆梢钥刂泼駹I礦業(yè)的生死，而是生是死，則取9 7 3 1 2 3 4 8 : 來源：湖北安全生產(chǎn)信息網(wǎng)
結(jié)果是管理也成為權(quán)錢交易的一個項(xiàng)目。這里的藝術(shù)就在于，放任足夠可以進(jìn)行管理的現(xiàn)象存在，然后從“理所當(dāng)然”的管理中謀利；在管理的標(biāo)準(zhǔn)中留下足夠的模糊地帶，從而使得管與不管都理由充足；更重要的是，權(quán)力要具有決定生死的威懾力。而實(shí)現(xiàn)權(quán)力謀利的具體手段，就在刁難與保護(hù)之間。比如，一個煤礦要進(jìn)行合法生產(chǎn)，需要有采礦許可證、生產(chǎn)許可證、礦長資格證、礦長安全生產(chǎn)資格證、安全生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照等多個證件。據(jù)說，在目前山西省的4600多座煤礦中，辦理了安全生產(chǎn)許可證的只有2000多座。問題在于辦證的過程：“辦一個安全生產(chǎn)許可證，最少要過二三十道關(guān)，每道關(guān)你都要想出能過的辦法。”即使生產(chǎn)條件合乎安全標(biāo)準(zhǔn)，也需要再去“活動活動”。這里的“活動活動”，就是交易過程。
當(dāng)然，權(quán)力更重要的作用是保護(hù)。國務(wù)院廣東大興礦難事故調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組組長、監(jiān)察部部長李至倫曾經(jīng)說過:“一個證照不全、管理混亂、不具備安全生產(chǎn)基本條件的企業(yè)，居然可以在政府監(jiān)管下存在數(shù)年，特別是在省里已經(jīng)明令煤礦企業(yè)停產(chǎn)整頓期間，仍然肆無忌憚地組織生產(chǎn)，以致釀成慘禍，這中間有無腐敗問題，是值得深思的?！睂?shí)際上，許多礦難都是在這樣的背景下發(fā)生的。2001年7月廣東省政府在一次“重大事故隱患排查會議”上，要求對包括大興煤礦在內(nèi)的四望嶂礦區(qū)的6個煤礦一律關(guān)停。但是，這六家煤礦在地方政府的“據(jù)理力爭”下被保留了下來，從2002年8月以后一直以“試開采”的名義進(jìn)行開采，一直到這次礦難的發(fā)生。9 7 3 1 2 3 4 8 : 來源：湖北安全生產(chǎn)信息網(wǎng)
官煤勾結(jié)以及相聯(lián)系的礦難也是如此。對于聲名狼藉的“官煤勾結(jié)”現(xiàn)象，有人將其與市場化改革聯(lián)系起來。一些煤炭業(yè)人士就認(rèn)為，“官煤勾結(jié)”現(xiàn)象是在煤炭業(yè)向私人開放后出現(xiàn)的，并日益成為普遍現(xiàn)象。甚至有人說，“煤炭業(yè)在完全屬于國有的時候，從來沒有過‘官煤勾結(jié)’，也沒有這么多礦難……都是市場化惹的禍?！钡灿腥藙t努力將“官煤勾結(jié)”現(xiàn)象與市場化改革劃清界線。他們認(rèn)為，“官煤勾結(jié)”并非禍起市場化改革，問題恰恰是市場化改革進(jìn)展緩慢、沒有到位所致。正是當(dāng)初國有煤礦從國家手中獲取資源是以非市場化的、行政劃撥的方式，低價甚至無償，才導(dǎo)致“官煤勾結(jié)”盛行，一些私人資本以很低的代價進(jìn)入需要高投入的煤炭產(chǎn)業(yè)。
由此一來，如何看待官煤勾結(jié)和礦難，又觸動到如何評價改革這根敏感的神經(jīng)。不過一方是將帳算到改革的頭上，另一方是將之歸結(jié)為改革不徹底。但實(shí)際的情況遠(yuǎn)比這樣清晰的歸因更為復(fù)雜。下面的分析將表明，恰恰是“扭曲的改革”才使得“官煤勾結(jié)”的利益得以最大化。這里的奧秘就在于以權(quán)力催生礦產(chǎn)的私有，然后再以權(quán)力挾制私有的礦產(chǎn)。
這里特別要指出的是，“扭曲的改革”不是改革的某種中間性的過渡階段。我國的改革以漸進(jìn)式的方式而著稱。這樣的改革方式，對于探索改革的道路，減小改革的代價，無疑是有意義的。但同時也必須看到，漸進(jìn)中的每一步，并不一定意味著是有利于達(dá)到最終目的的階梯。它在其中的每一步都有可能固化下來。特別是在社會中的利益集團(tuán)已經(jīng)有力量來影響改革進(jìn)程的時候，這種固化下來的改革就可能會成為一種半吊子改革，一種扭曲的改革，甚至成為一種爛尾工程。盡管隨著時間的推移和背景的變化，這種“扭曲的改革”會呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，但每一種形態(tài)都可以成為攫取利益的相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。只有當(dāng)另一種形態(tài)可以提供更大利益的時候，這種形態(tài)才會被另一種形態(tài)所取代。
有人曾經(jīng)整理過不久前發(fā)生重大礦難的某煤礦的“改革歷程”的資料。這個煤礦的前身是一個不錯的國有企業(yè)。但在企業(yè)管理改革的過程中，開始實(shí)行一種吃里扒外的“管理”方式，生產(chǎn)管理開始混亂，礦里的虧損也日益嚴(yán)重。而煤礦的主要管理人員的收入?yún)s在新的管理體制下不斷增加。與此同時，在地方政府扶持之下，附近小煤窯蜂起，在這些小煤窯的包圍下，加上本身的經(jīng)營管理問題，這個國有企業(yè)被漸漸逼入絕境。企業(yè)陷入絕境，就為改制提供了理由，在此背景下，企業(yè)被賤賣給私人老板，該老板以250萬元就獲得了價值2.2億元的固定資產(chǎn)。老板的暴富，也帶動了相關(guān)原國企管理層、地方官員們的暴富，其中的一些人成為這個私營化了的煤礦中神秘的股東，最終是震驚全國的礦難的發(fā)生。對于這個過程，人們完全可以從理論上將其概括為從管理改革到產(chǎn)權(quán)改革的漸進(jìn)圖景，但事實(shí)上，這個圖景遠(yuǎn)不是一個通向新體制的真正路徑。
“扭曲的改革”的高潮就是官商聯(lián)手進(jìn)行的改制過程。不了解當(dāng)時情況的人會有一個疑問，在如此暴利行業(yè)中為何國有或集體煤礦會經(jīng)營不善？但實(shí)際上，當(dāng)初的情況并非如此。在當(dāng)時低迷的價格之下，相當(dāng)一批國有或集體煤礦實(shí)際上處于不能贏利甚至虧損的狀態(tài)。于是，經(jīng)營的困境催生了倉促的改制。之所以說倉促，是說在這樣的改制中往往將含金量極大的礦業(yè)權(quán)幾乎白白送掉，甚至送得迫不及待。
以備受爭議的山西某煤炭企業(yè)改制為例。2001年底，幾家民營公司出資3750萬元參與該煤炭企業(yè)的改制，獲得75%的股權(quán)；到209 7 3 1 2 3 4 8 : 來源：湖北安全生產(chǎn)信息網(wǎng)
04年底按股權(quán)分紅，民營公司累計獲得利潤3.7億元，平均年收益率達(dá)到了300%。一些當(dāng)?shù)厝说恼f法是，300%的年收益率還只是一個保守估計。一位參與了改制過程的原煤礦負(fù)責(zé)人說，整個改制過程，民營公司實(shí)際上只付出了375萬元。之所以有后一種說法，是由于375萬是煤礦轉(zhuǎn)讓前的定金，而根據(jù)協(xié)議剩下的3300多萬到帳的時候，煤礦已經(jīng)由買方經(jīng)營了4個月的時間，而買方經(jīng)營這個煤礦前5個月的利潤就超過5000萬，用來支付3300萬注冊資金自然是綽綽有余。而實(shí)際上，據(jù)縣政府提供的資料，２００２年至２００４年三年間，這些民營公司共實(shí)現(xiàn)利潤６億元，稅后凈利潤４億元，平均每年1個多億。而這樣的效益或“投資-收益率”的獲得，很大程度上是來自白白相送的礦業(yè)權(quán)或者說是國有的資源。
在有關(guān)改革的爭論中，焦點(diǎn)之一是如何看待某些領(lǐng)域中進(jìn)行的所謂市場化改革。從抽象的意義上來說，很少有人會否認(rèn)市場化是中國改革的正確方向。但是，市場化的進(jìn)程不是在真空中進(jìn)行的。這當(dāng)中有兩個因素的作用是至關(guān)重要的，其一，由于政治體制改革明顯滯后，我國的市場化進(jìn)程是與沒有發(fā)生改變的權(quán)力模式結(jié)合在一起的。其二，由于在大規(guī)模轉(zhuǎn)制時期仍然沿用改革初期的“摸著石頭過河”的改革策略，市場化甚至私有化都是在名不正言不順的情況下“私下”進(jìn)行的，很難用名正言順的規(guī)則加以規(guī)范，甚至將破壞正式規(guī)則視為改革的法寶。這樣的改革策略，雖然可以取得某種局部的成功，如有人所說至少是將事情辦成了，但為此要付出的代價將會是巨大的，這就是破壞公正和規(guī)則成為慣例，機(jī)會主義成為信仰。正是在這樣的背景之下，“市場”成為權(quán)力與金錢進(jìn)行交換的場所?！ ∵@當(dāng)中關(guān)鍵的一點(diǎn)是，很多礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓大多數(shù)都是以協(xié)議的價格而不是以拍賣的價格成交的，也就是說，交易似乎是以市場的方式進(jìn)行的，但價格這個關(guān)鍵的因素卻不是市場的。一個了解內(nèi)情的個體礦主說：“關(guān)鍵在于上下結(jié)合，沒上面不行，沒下面的基層干部支持也不行?？h里領(lǐng)導(dǎo)最重要，得有一個主要的領(lǐng)導(dǎo)給你撐腰。參與改制不是指參加投標(biāo)、競標(biāo)，更重要的是指私下活動，這里面的名堂就大了。你可以找到縣里的領(lǐng)導(dǎo)說，我出2000萬元，500萬元就不用退了，給你個人花了等等?！笔聦?shí)上，不僅是在煤礦改制中，在其他行業(yè)國企改制的過程中，這樣的現(xiàn)象幾乎屢見不鮮。
一位專家曾指出，“如果(采礦權(quán))都以公開招標(biāo)的做法進(jìn)行出讓，‘官煤勾結(jié)’就不會如此大行其道”。但實(shí)際上，即使是拍賣，在很大程度上也不過是走過場而已。一位通過“拍賣”成功買到煤礦的礦主說，明里說是拍賣，其實(shí)是暗箱操作?！芭馁u以前，公開登報招標(biāo)。但是沒有關(guān)系的人就拍不上。假設(shè)有20個人報名投標(biāo)，競標(biāo)的底價是1000萬元，而實(shí)際上煤礦能值兩三千萬元?？h領(lǐng)導(dǎo)就和下面打招呼，1500萬元封頂。比如有20個人報名，到封頂?shù)臅r候大家都不退，你想多出錢拿到煤礦，就需要私下活動了。在今年的煤礦拍賣中，我也買了一個煤礦，我買的這個礦還有六七家投資商在爭，爭也是白爭，已經(jīng)是我的了。競標(biāo)的形式要走，但別人拿不上。我走的省里一個部門的關(guān)系，說好了辦妥后200萬元的‘攻關(guān)’費(fèi)，現(xiàn)在已經(jīng)付了100萬元，正在辦手續(xù)。這個礦的資源不多了，縣里已經(jīng)發(fā)文同意把附近另一家有資源的礦通過‘改制’兼并過來，這樣至少能值2000萬元?！? 上述改制過程說明，在行政權(quán)力沒有受到有效規(guī)范的時候，通過這種權(quán)力進(jìn)行的改制，必然導(dǎo)致對公共財產(chǎn)的瓜分。而通過這種改革實(shí)現(xiàn)的民營化，也不可能脫離權(quán)力的挾制而成為真正的市場主體。一位煤老板這樣說明他所處的困境。“雖然改制后的煤礦號稱是民營煤礦，但實(shí)際上根本無法掌握自己的命運(yùn)”，因?yàn)樾姓α客耆梢钥刂泼駹I礦業(yè)的生死，而是生是死，則取9 7 3 1 2 3 4 8 : 來源：湖北安全生產(chǎn)信息網(wǎng)
決于具體的權(quán)錢交易過程。從某種意義上可以說，在這樣扭曲的改革之下，“市場”成為權(quán)力開辟出來的可以成為實(shí)現(xiàn)權(quán)錢交換的新場所，而權(quán)力也蛻變?yōu)橹\利的新手段。
結(jié)果是管理也成為權(quán)錢交易的一個項(xiàng)目。這里的藝術(shù)就在于，放任足夠可以進(jìn)行管理的現(xiàn)象存在，然后從“理所當(dāng)然”的管理中謀利；在管理的標(biāo)準(zhǔn)中留下足夠的模糊地帶，從而使得管與不管都理由充足；更重要的是，權(quán)力要具有決定生死的威懾力。而實(shí)現(xiàn)權(quán)力謀利的具體手段，就在刁難與保護(hù)之間。比如，一個煤礦要進(jìn)行合法生產(chǎn)，需要有采礦許可證、生產(chǎn)許可證、礦長資格證、礦長安全生產(chǎn)資格證、安全生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照等多個證件。據(jù)說，在目前山西省的4600多座煤礦中，辦理了安全生產(chǎn)許可證的只有2000多座。問題在于辦證的過程：“辦一個安全生產(chǎn)許可證，最少要過二三十道關(guān)，每道關(guān)你都要想出能過的辦法。”即使生產(chǎn)條件合乎安全標(biāo)準(zhǔn)，也需要再去“活動活動”。這里的“活動活動”，就是交易過程。
當(dāng)然，權(quán)力更重要的作用是保護(hù)。國務(wù)院廣東大興礦難事故調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組組長、監(jiān)察部部長李至倫曾經(jīng)說過:“一個證照不全、管理混亂、不具備安全生產(chǎn)基本條件的企業(yè)，居然可以在政府監(jiān)管下存在數(shù)年，特別是在省里已經(jīng)明令煤礦企業(yè)停產(chǎn)整頓期間，仍然肆無忌憚地組織生產(chǎn)，以致釀成慘禍，這中間有無腐敗問題，是值得深思的?！睂?shí)際上，許多礦難都是在這樣的背景下發(fā)生的。2001年7月廣東省政府在一次“重大事故隱患排查會議”上，要求對包括大興煤礦在內(nèi)的四望嶂礦區(qū)的6個煤礦一律關(guān)停。但是，這六家煤礦在地方政府的“據(jù)理力爭”下被保留了下來，從2002年8月以后一直以“試開采”的名義進(jìn)行開采，一直到這次礦難的發(fā)生。9 7 3 1 2 3 4 8 : 來源：湖北安全生產(chǎn)信息網(wǎng)
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