我國礦難頻發(fā)原因及對策的公共選擇理論分析
摘 要：近年來，全國各地煤礦礦難頻頻發(fā)生，針對我國煤礦安全問題，各類報刊、文章眾說紛紜。雖然非法開采、設(shè)備落后、安全意識淡薄、監(jiān)管執(zhí)法不力、懲罰不夠狠等等是礦難頻發(fā)的因素，但從公共選擇理論的視角進行深層次原因分析，某些地方政府及其官員的違法或不合理行為是造成我國礦難頻發(fā)的一個主要原因。文章用公共選擇理論對礦難頻發(fā)原因加以分析，并就問題提出了一些建設(shè)性的建議。
關(guān)鍵詞：礦難 原因 對策 公共選擇理論
近年來，國內(nèi)礦難頻發(fā)。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計的數(shù)字，2001年全國共發(fā)生煤礦安全事故2384起，死亡6078人。2002年，全國共發(fā)生煤礦事故3112起，死亡6528人。2003年，全國共發(fā)生煤礦事故4143起，死亡6434人。2004年，全國共發(fā)生煤礦事故3853起，死亡6027人。我國礦難的死亡人數(shù)占全球礦難死亡人數(shù)的80%左右。根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的統(tǒng)計，2005年1月1日至2005年12月18日，全國煤礦企業(yè)發(fā)生事故67起，死亡2671人，同比增加19起、1141人。[①]
由以上數(shù)據(jù)，可以較清楚的看到一直以來頻發(fā)的礦難是困擾我國安全生產(chǎn)的重大問題，它不停地拷問我國煤礦生產(chǎn)的安全體制，監(jiān)管部門的監(jiān)管效能，行政部門的職責履行問題。
二、公共選擇理論及其假設(shè)
公共選擇理論是由上世紀60年代美國的詹姆斯•布坎南和戈登•塔洛克等人創(chuàng)立的。公共選擇理論是一門應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)的理論假定和方法來研究非市場決策或公共決策問題的介于經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)之間的新的交叉學(xué)科。用公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南的話來說：“公共選擇是政治上的觀點，它從經(jīng)濟學(xué)家的格局和方法大量用于集體或市場決策中而產(chǎn)生。”[②]它以“經(jīng)濟人”假設(shè)為武器，探討在政治領(lǐng)域“經(jīng)濟人”行為如何決定和支配具體行為，其關(guān)注的重點是政府的管理活動及各個領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行等。
三、礦難頻發(fā)原因的公共選擇理論分析
（一）地方官員的“經(jīng)濟人”利益最大化追求，降低了煤礦開采的安全系數(shù)
在“單一經(jīng)濟”模式下，地方煤礦經(jīng)濟成為地方GDP和財政收入的支柱，部分經(jīng)濟的地方官員急于在任期內(nèi)創(chuàng)造政績，把煤炭地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展拋之不顧，通過鼓勵煤炭企業(yè)大量生產(chǎn)、放松對煤炭企業(yè)的生產(chǎn)監(jiān)管或?qū)γ禾科髽I(yè)違法行為進行包庇等行為，為自己謀取經(jīng)濟或者是政治的資本財富。
從公共選擇理論來看，在煤礦行業(yè)中，礦主、礦工、政府官員都是經(jīng)濟理性的、謀求利益最大化的“經(jīng)濟人”。于是，礦主對利潤最大化的追求、礦工為了謀生、政府官員為了贏得政績或財富，都理性地進行了成本——利益的均衡分析，在“經(jīng)濟人”的作用下，做出理性的決策。由于利潤的極大不均衡，致使礦主不用擔心礦工事故后的賠償問題。如，2004年發(fā)生的銅川礦難，每位遇難礦工的賠償標準是4.464萬元。河北沙河礦難，每人賠償4.88萬元。而煤礦經(jīng)過整改投入生產(chǎn)后，將很快彌補損失獲得利潤。而對事故發(fā)生地的官員來說，并沒有受到嚴格的責任追究，有的只是行政記過處分，不出數(shù)年就另地升官發(fā)財了。如，2004年4月6日，造成38人死亡的陜西銅川陳家山礦難，事故負責人之一被撤職留黨察看一年，但不久這位負責人竟異地任礦長。
鑒于理性的、謀求利益最大化的“經(jīng)濟人”對成本——利益的均衡分析，才使得礦難違規(guī)生產(chǎn)不止，礦難事故不斷。
（二）利益集團的具體利益目標追求，忽視了礦工的生命安全
“官煤勾結(jié)”是負責干部和執(zhí)法人員與違法礦主之間所結(jié)成的微妙同盟，在一定意義上已經(jīng)形成了一種網(wǎng)絡(luò)。它是個利益共同體，你中有我，我中有你，一榮俱榮，一損俱損。“官煤勾結(jié)”的利益集團的形成有9 7 3 1 2 3 4 5 6 4 8 : 來源：中國安全天地網(wǎng)
兩種方式。方式之一是政府官員利用手中的職權(quán)受賄，方式之二是一些政府官員以入股的形式從煤礦中獲得利益。從以往事故查處的實例歸納可見投資入股煤礦的 5種主要表現(xiàn)形式：一是政府官員或國有企業(yè)負責人在小煤礦入股，謀取非法利益；二是政府官員暗中自辦煤礦或庇護親屬違法辦礦；三是政府官員違規(guī)濫用審批權(quán)，收受礦主賄賂；四是縱容、包庇煤礦違法生產(chǎn)經(jīng)營；五是參與或默許、包庇隱瞞事故。下面的數(shù)字可見此種形式的一斑，2005年11月1日，中央紀委、監(jiān)察部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局在京聯(lián)合召開新聞發(fā)布會，通報清理糾正國家機關(guān)工作人員和國有企業(yè)負責人投資入股煤礦工作。通報指出，截至10月20日，全國共報告登記在煤礦投資入股4578人，其中國家機關(guān)工作人員3002人，國有企業(yè)負責人1576人，登記入股金額6.53億元，已經(jīng)撤資4.73億元，占登記入股金額的72.4%。[③]在四川，省政府最近的一項統(tǒng)計表明，四川186名國家機關(guān)工作人員和國企負責人撤出了他們在煤礦中的投資。撤資的186人入股金額高達5600多萬元。在違規(guī)投資的典型案例中，有36人被查處沒收投資907萬元，其中11人被移交司法機關(guān)，541萬元非法所得被收繳。[④]可以說每一起礦難的背后都隱藏著腐敗的影子，每一件事故的背后都有著利益權(quán)衡和博弈。
從公共選擇理論來看，利益集團的成員因為有著共同的收入來源、相似的收入水平、相近的行業(yè)、同一地區(qū)甚至相同的人口統(tǒng)計學(xué)上的特征，如年齡、性別等，但關(guān)鍵的是有著共同的能夠在特定的政策背景下被最大化的利益。因此，他們會采取種種行為以使集團利益最大化。在我國煤炭行業(yè)中的“官煤勾結(jié)”，正是這種利益集團的一個典型案例。由于這種不正常關(guān)系的存在，小煤礦礦主有恃無恐，不再嚴格或者完全不再遵守國家有關(guān)安全生產(chǎn)的相關(guān)法律、規(guī)定，超額生產(chǎn)、冒險生產(chǎn)、違法生產(chǎn)，置安全生產(chǎn)和生態(tài)保護與腦后，直致礦難的一再發(fā)生。因為他們依仗著身后的“保護傘”，在礦難事故前對他們放松監(jiān)管，在礦難事故后對他們或是放寬處理、或是縱容包庇、或是為他們欺上瞞下——因為利益共同體中的政府官員已經(jīng)被金錢等所俘獲，出于自我利益的打算，官員必須表現(xiàn)為礦主的靠山、貼心人。這就有了南丹礦難“瞞報”事件；河北唐山市開平宏興煤礦瓦斯爆炸事故惡意隱瞞事件；邯鄲縣鴻達煤礦“瞞報”事件等轟動全國的新聞。一位安監(jiān)干部說，礦難一出，企業(yè)遭殃，政府受罪，除追究礦主的法律責任外，領(lǐng)導(dǎo)干部也難辭其咎。為求自保，一些涉煤官員便千方百計想把事故控制在允許的“圈子里”。因此，個別腐敗干部使出渾身解數(shù)參與甚至指揮瞞報。許多小煤礦屢封屢開得秘密也在于此。所以解決礦難問題，就必須鏟除官員涉煤、官員腐敗，打破這種利益集團的結(jié)盟。
（三）尋租行為
尋租（rent seeking）是試圖利用政治過程讓利益集團獲得超過他們機會成本的經(jīng)濟報酬行為。[⑤]由于政治活動與經(jīng)濟活動是相關(guān)聯(lián)的，許多人尤其是利益集團會借助權(quán)力因素謀取個人的最大利益，這就產(chǎn)生了尋租行為。
可以說，現(xiàn)在我國礦難頻發(fā)的現(xiàn)狀與尋租行為之間存在著莫大的關(guān)系。2006年12月6日，中國煤炭報報道，黑龍江省雞西市恒山區(qū)遠華煤礦“11.25”特大瓦斯爆炸事故正在調(diào)查處理，同一公司的城錦煤礦公然對抗政府停產(chǎn)整頓指令，身為安全監(jiān)管人員并兼任城錦煤礦副礦長的方耀忠，因為被礦主收買，悍然砸鎖開井組織生產(chǎn)，釀成“12.1”瓦斯爆炸事故，8人遇難。事故后又逃逸。[⑥] 2006年12月11日，中國煤炭報報道，貴州省大方縣原副縣長唐興亞利用職權(quán)為他人謀利益（幫助獲得采礦權(quán)，事故責令停產(chǎn)后，幫助礦主打通關(guān)系恢復(fù)生產(chǎn)），先后非法收受煤礦主賄賂43.9萬余元。目前被畢節(jié)地區(qū)中級法院9 7 3 1 2 3 4 5 6 4 8 : 來源：中國安全天地網(wǎng)
以受賄罪判處有期徒刑10年。[⑦]像上面的例子，可以說是舉不勝舉。它們說明了，煤礦礦主通過游說或賄賂等手段獲取租金，用金錢俘獲政府官員，為自己謀取最大化利益保駕護航。
從公共選擇理論來看，尋租者一般在尋租活動中經(jīng)由以下三種手段：1.通過游說、賄賂、拉關(guān)系、走后門等手段直接獲取租金。在官本位體制下，當經(jīng)濟租金到處存在時，為了取得租金，賄賂是司空見慣的。2.通過各種手段改變政策環(huán)境來間接獲取租金。3.進行表面上為生產(chǎn)的投資活動，但真正目的在于達到政府所確定的某種標準并據(jù)此獲得政府的補貼性資金。[⑧]在我國煤炭系統(tǒng)中，也存在著很多以主要以賄賂作為手段的尋租活動。從而把部分政府官員和監(jiān)管人員納入到自己的利益集團之中，共同謀取最大化利益。腐敗的政府官員利用介入的政府權(quán)力放松監(jiān)督管理，致使不法煤礦違法生產(chǎn)，導(dǎo)致資源的無效配置和分配格局的扭曲，產(chǎn)生大量的社會成本：尋租活動中浪費的資源，經(jīng)濟尋租引起的政治尋租浪費的資源，尋租成功后所損失的社會效率，尤其是礦難的頻泛發(fā)生，產(chǎn)生了很壞的社會后果?？梢哉f尋租行為給礦難的發(fā)生埋下了很深的禍根，所以解決礦難必須杜絕尋租。
（四）政府治理煤礦安全中的政府失靈
政府是管理國家各項事務(wù)的主體。而現(xiàn)代政府更是扮演著產(chǎn)權(quán)保護者、資源配置者、公共產(chǎn)品提供者、收入再分配者、經(jīng)濟調(diào)節(jié)者等多種角色。在倡導(dǎo)國家干預(yù)的凱恩斯主義影響下，各過政府都采取了政府干預(yù)手段去管理、調(diào)節(jié)國家各項事務(wù)，但是政府干預(yù)并沒有完全解決問題，反而在一些問題上顯現(xiàn)了政府失靈。如，我國政府在管理國家煤礦安全生產(chǎn)中，雖然頒布了一系列的法律、法規(guī)和條例，但是收效甚微重特大礦難時有發(fā)生。
治理煤礦安全生產(chǎn)中的政府失靈，主要表現(xiàn)在：其一是公共政策失效，如《中華人民共和國礦山安全法》、《礦山安全條例》、《礦山安全監(jiān)察條例》等政策、法律、法規(guī)得不到貫徹實施；其二是政府監(jiān)管失靈。如各種“官煤勾結(jié)”，各種政府或監(jiān)管官員的腐敗、各種違法違規(guī)行為屢禁不止等方面。究其政府失靈原因主要是：政府監(jiān)管失靈。一是監(jiān)管機制的無力。監(jiān)管部門有權(quán)無力，在發(fā)現(xiàn)問題后不能采取有效的強制措施，無力促使煤礦整改，多是一紙整改或停產(chǎn)整頓通知。因為根據(jù)現(xiàn)有的監(jiān)察法規(guī)，監(jiān)管部門只有責令和建議權(quán)，因此被業(yè)內(nèi)成為“沒有牙的老虎”。例如，山西朔州礦難就是在監(jiān)管部門下發(fā)了數(shù)份整改通知書后發(fā)生的。朔州市安監(jiān)站和朔州市平魯區(qū)人民政府，分別于2004年10月19日和11月5日，向不具備安全生產(chǎn)條件的細水煤礦下達停產(chǎn)整改和整頓令，而細水煤礦并沒有執(zhí)行。2005年3月19日，礦難發(fā)生，造成70人死亡。二是監(jiān)管人員被被監(jiān)管者用利益俘獲。一旦監(jiān)管人員同被監(jiān)管人員處在利益共同體中，形成利益集團，就使得監(jiān)管形同虛設(shè)，顯然無法避免礦難的發(fā)生。由上可見，政府監(jiān)管權(quán)力被小礦主用經(jīng)濟利益俘獲，小煤礦的不法資本與權(quán)力聯(lián)姻，獲得生存和發(fā)展的寬松環(huán)境。
從公共選擇理論來看，政府的監(jiān)管失靈直接促使了公共政策失效、腐敗、尋租等產(chǎn)生。沒有強有力的監(jiān)管實施，作為“經(jīng)濟人”礦主就會只顧忌自己最大化利益的不斷滿足，不遵守法律、不按照規(guī)章行事，遇到事故拉攏金錢俘獲的官員頂上，使得礦主無視法紀、違規(guī)生產(chǎn)，釀成事故。對于地方官員和監(jiān)管人員來說，在虛設(shè)的監(jiān)管下自己既可以贏得政績又可以獲得利益實惠，何樂而不為。可見，消除礦難——解決煤礦安全監(jiān)督問題勢在必行。
四、礦難頻發(fā)對策的公共選擇理論分析
以下從公共選擇理論的視角，在分析了政府及其官員行為的基礎(chǔ)上，提出了一些解決礦難頻發(fā)的建議。
（一）承認“經(jīng)濟人”假設(shè)，兼顧公共利益和個人利益的一致性
公共選擇理論假定政治生活中的個人是“經(jīng)濟人”，認為政9 7 3 1 2 3 4 5 6 4 8 : 來源：中國安全天地網(wǎng)
治過程的立憲挑戰(zhàn)就是構(gòu)造和設(shè)計出能最大限度地限制以剝削方式追求個人利益，并誘導(dǎo)個人為追求個人利益來促進整個社會公共利益的制度和規(guī)章。這一觀點實質(zhì)上就是在堅決依法反對不正當個人利益的前提下，承認政治過程中的個人利益，并通過個人利益導(dǎo)向來引導(dǎo)人們?nèi)ゴ龠M社會公共利益。
公共選擇理論也承認政府官員的個人利益，認為政府官員不是簡單的政策解釋者和執(zhí)行者，而是在個人利益驅(qū)動下去解釋政策和執(zhí)行計劃，我們只要約束措施得力，個人利益是完全能夠驅(qū)使政府官員去努力工作和提供有效服務(wù)的。由此可見，承認當職的政府官員有個人利益和自私并不可怕，可怕的是法制措施不完善。所以我們應(yīng)該大力加強法制建設(shè)，限制參政者和執(zhí)政者用不正當手段來追求個人私利，與此同時，依靠個人利益來誘導(dǎo)參政者和執(zhí)政者盡職盡責在我國市場經(jīng)濟體制不斷完善和發(fā)展的過程中，我們要考慮到他們自身經(jīng)濟利益的滿足，承認其自身利益的合理性，給他們提供良好的待遇和福利，讓經(jīng)濟收入與他們的付出相對應(yīng)，從而使他們能夠體面地工作和生活。同時也增加了“經(jīng)濟人”違法所產(chǎn)生的機會成本，從而引導(dǎo)“經(jīng)濟人”在成本——利益均衡后，更能正確看待自己的個人利益和公共利益的關(guān)系，能在兼顧個人利益的同時，更大程度的維護公共利益。
（二）從體制及制度的創(chuàng)新上消除尋租及官僚腐敗的土壤與條件
公共選擇理論的一個基本觀點是制度比人品重要。在當今經(jīng)濟快速發(fā)展的、經(jīng)濟利益為上的社會里，這種觀點頗為正確。原因有二：第一，由于存在著信息不對稱，政府在管理和監(jiān)督煤礦安全生產(chǎn)時，無法了解他們的所有信息，從而導(dǎo)致政府不可能完全對煤礦開采條件、安全生產(chǎn)措施的落實、技術(shù)人員的水平或職責履行、煤礦資金的運作等方面熟悉掌控，所以不可能完全有效地遏制非法煤礦、生產(chǎn)上違法違規(guī)的煤礦嚴格按照規(guī)章辦事，導(dǎo)致礦難發(fā)生。同時，政府和監(jiān)管干部之間也存在信息不對稱。導(dǎo)致管理不了監(jiān)管干部，監(jiān)管干部帶頭違法違規(guī)生產(chǎn)。第二，任何人都有追求自身利益最大化的動機，人品好的人也概莫能外。人品好的人和人品壞的人只可能是存在實現(xiàn)其自身利益最大化方式的不同。但是人們采取何種方式去謀求其自身利益最大化不僅取決于他的人品，更重要的還取決于社會制度環(huán)境。反腐敗應(yīng)從體制及制度的創(chuàng)新入手。從根本上消除尋租及官僚腐敗的土壤和條件。
為了遏制尋租行為，我們一方面可以從加強輿論監(jiān)督、變革制度結(jié)構(gòu)等方面著手，另一方面，在政府決策中用委員會表決的民主方式，能夠比其他方式更能減少了尋租活動造成的資源浪費。此外，還應(yīng)建立激勵性的公務(wù)員薪水制度，薪水的提高能相對降低尋租或設(shè)租行為帶來的超額收益，也能提高尋租或設(shè)租行為的機會成本，使公務(wù)員主動抵制設(shè)租活動的誘惑。只有不斷進行體制和制度創(chuàng)新才能抑制或最大限度地減少權(quán)錢交易、尋租和設(shè)租現(xiàn)象的發(fā)生；同時，要規(guī)范公共部門的職能范圍，削弱政府官員的公共權(quán)力，使公共權(quán)力處于有效的監(jiān)督之下。
（三）完善法律法規(guī)以明確安全責任并嚴格執(zhí)法
1.礦業(yè)市場準入條件形同虛設(shè)。
盡管《礦山安全法》對國有、集體和個體市場主體進入礦業(yè)市場受讓礦業(yè)權(quán),開辦礦山設(shè)置了一些條件,但這些條件原則而抽象,不具有操作性,有大量的不符合環(huán)保要求的,沒按開采設(shè)計方案進行開采的,不具備安全條件的礦山企業(yè)進入了礦業(yè)市場。這些企業(yè)“混進”礦業(yè)市場后就設(shè)法生存下來,成為礦難的“定時炸彈”。
2. 礦難賠償額度過低沒有約束力。
按照現(xiàn)行《工傷保險條例》的職工因工死亡賠償標準,對每位遇難礦工的賠償約在4～5萬元左右,折合成噸煤價約200～300t。也就是說即使一次死亡100人的礦難,其賠償損失只要約4萬噸煤就可以彌補。如此低的賠償標準,別說國有大中9 7 3 1 2 3 4 5 6 4 8 : 來源：中國安全天地網(wǎng)
型煤礦,即使一些小煤礦也沒有任何心理和實際負擔。這實際上誘導(dǎo)煤礦超能力生產(chǎn)為當前煤礦安全埋下重要隱患。
3. 煤礦安全事故責任模糊沒有警示作用。
現(xiàn)行《礦山安全條例》、《礦山安全監(jiān)察條例》、《礦山安全監(jiān)察行政處罰暫行辦法》等法規(guī)，對事故責任人的處罰規(guī)定不具體存在著操作上的可變性，對事故責任人的處罰不夠嚴格存在走過場等問題。明確煤礦安全事故責任人，明確并加大對責任人的處罰力度。如此，才能改變煤礦經(jīng)營者與一些地方政府要經(jīng)濟效益而忽視安全管理的局面。
（四）加大反腐力度，堅決拆散礦主和腐敗政府官員的利益同盟。
當?shù)卣罅ι钔诋數(shù)氐拿禾抠Y源信息：所有的煤礦都是誰開的？誰承包的？資本來自何處？政府官員有無涉及？絕不能在平時就聽任他們組成利益同盟，到了事故發(fā)生后再花大力氣去拆散。只有這樣，頂風作案導(dǎo)致的礦難，也許才會得到真正的遏制。
（五）賦予監(jiān)管機構(gòu)足夠的權(quán)力，并明確其責任，尤其是失職和濫用職權(quán)的責任
強監(jiān)管力度。強調(diào)各級政府和煤炭企業(yè)要加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責任，痛下決心，標木兼治，通過安全評估小組對各礦井的硬件方而進行安全評估，達不到安全要求的嚴禁生產(chǎn)，堅決防范煤礦重特大事故的發(fā)生。讓管理真正起到應(yīng)有的作用，這就要求我們的各級領(lǐng)導(dǎo)時刻緊繃安全這根弦，真正的起到監(jiān)督及管理作用。
結(jié) 語
我國是一個以煤炭為能源主體的國家，煤炭的地位雖然得到國家和社會的重視，但要從根本上解決煤礦安全問題，國家應(yīng)從公共選擇理論的視角出發(fā)，政策上進行宏觀調(diào)控和扶持，行為上加強對煤炭工業(yè)的管理和監(jiān)督，制度上不斷完善安全生產(chǎn)和政府官員監(jiān)管的法律法規(guī)。同時，加強煤礦安全科技攻關(guān)，大力推廣煤礦機械化、綜合化、自動化，整頓改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦。惟有如此，礦難才將日益得到遏制。不過，公共選擇理論也有著很大的局限，在現(xiàn)實借鑒過程中我們不能唯書是從，只有忠實于原理論在解決問題上才有意義。
注 釋
[①]陸一：《礦難和社會應(yīng)對機制》，南方周末， 2006-6-8（B15）。
[②]布坎南：《自由、市場和國家》，吳良鍵、桑伍、曾獲譯，北京，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1988年版。
[③]馮謹：《四部委通報清糾情況已撤資4.73 億元》，勞動保護， 2005.12 ，62頁。
[④] 新華社共本報專電：《四川36人辦“官煤”被查處》，中國煤炭報，2006.11.13（1）。
[⑤]韓麗華,潘明星主編：《政府經(jīng)濟學(xué)》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2003，71頁。
[⑥]候玉喜：《猖狂至極小礦主 “如天本事”從何來》，中國煤炭報，2006.12.6（2）。
[⑦]譚雄偉：《檢察員為何甘愿做小礦主的司機？》，中國煤炭報，2006.12.11（1）。
[⑧]韓麗華,潘明星主編：《政府經(jīng)濟學(xué)》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2003，71頁。
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