小型礦山規(guī)范化與礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展

小型礦山是指礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模和開采規(guī)模均在小型以下的礦山，包括國有、集體、個(gè)體、私營、外資、合資、股份制等各種經(jīng)濟(jì)成分的礦山企業(yè)。小型礦山規(guī)范化，是指如何使小型礦山擺脫"小、土、散、亂"的不規(guī)范狀況，向規(guī)模開采、科學(xué)辦礦、規(guī)范化生產(chǎn)與管理的方向發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。目前，小型礦山規(guī)范化與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，已成為礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟待解決的重要課題，也是當(dāng)前礦業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文就這個(gè)議題從三個(gè)方面進(jìn)行探討。
　　一、小型礦山的崛起與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
　　回顧小型礦山的發(fā)展歷史即可看出，我國的小型礦山是在特定歷史條件下、特定環(huán)境中發(fā)展起來的。
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國的礦業(yè)基本上是國有礦山一統(tǒng)天下、少量非國有小型礦山點(diǎn)綴其間的格局。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)成分的小型礦山得以快速發(fā)展。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1998年全國小型礦山達(dá)22萬處，年產(chǎn)礦石量18.84億噸，占全國年產(chǎn)礦石總量的58.4％。1998年以后，隨著國家政策調(diào)整和礦業(yè)秩序治理整頓，全國仍有14萬處小型礦山，開采的礦種100多個(gè)，礦石產(chǎn)量仍占全國總產(chǎn)量的1／3。我國小型礦山的數(shù)量、開采的礦種、生產(chǎn)的數(shù)量均居世界第一。從這些數(shù)據(jù)不難看出，小型礦山的崛起緩解了我國礦產(chǎn)資源緊張的狀況，滿足了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)品的需求，促進(jìn)了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　從國內(nèi)外礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來看，小型礦山的存在和發(fā)展是一個(gè)不容忽視的客觀事實(shí)。據(jù)聯(lián)合國勞工組織不完全統(tǒng)計(jì)，全世界55個(gè)國家1300萬礦工，約8000萬到1億人口依賴小型礦山。
　　我國小型礦山存在和發(fā)展的主要依據(jù)有：
　　首先，我國的礦情是大中型礦床少，零星分散的小型礦床多，其中還有許多薄礦層、雞窩礦、構(gòu)造復(fù)雜的小礦體和邊角礦，這些礦體由于規(guī)模小、形態(tài)復(fù)雜、分散、變化大，無法進(jìn)行機(jī)械化開采。這種資源條件為小型礦山的發(fā)展提供了生存空間。因此，有計(jì)劃地發(fā)展小型礦山，引導(dǎo)小型礦山依法科學(xué)辦礦，規(guī)范化生產(chǎn)，使有限的礦產(chǎn)資源得到充分利用，是我國的礦情所決定的。
　　其次，小型礦山產(chǎn)量已形成一定規(guī)模。以大宗礦產(chǎn)煤、鐵為例，1998年冶金工業(yè)生產(chǎn)的2.5億噸鐵礦石中，50％來自小型礦山；1996年小型煤礦產(chǎn)量占全國原煤總產(chǎn)量的45.2％。小型非金屬礦所占比例則更高。如果小型礦山的產(chǎn)能消失，現(xiàn)有大中型礦山的產(chǎn)能難以彌補(bǔ)，必將加劇我國資源約束的矛盾，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)安全。
　　再次，小型礦山為農(nóng)村安排剩余勞動(dòng)力，為農(nóng)民脫貧致富、就地就業(yè)提供了出路。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國約1200萬農(nóng)民在小型礦山就業(yè)，如果小型礦山消失，一大批在小型礦山就業(yè)的農(nóng)民"工轉(zhuǎn)農(nóng)"，勢必給解決"三農(nóng)"問題增加難度，同時(shí)影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入，成為農(nóng)村新的不穩(wěn)定因素。
　　第四，小型礦山的發(fā)展，帶動(dòng)了以礦產(chǎn)為原料的加工業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這是不爭的事實(shí)。改革開放以來，廣東、福建、山東等沿海一帶陶瓷業(yè)和建材業(yè)的快速發(fā)展，是伴隨著一大批以小型礦山為主體的陶瓷原料礦山、花崗石礦山、石灰?guī)r礦山的興起而發(fā)展起來的。據(jù)泉州市有關(guān)部門提供的數(shù)字，近幾年泉州市以小型礦山為主體的陶瓷原料礦山和石材礦山，原礦產(chǎn)值不超過5億元，但全市以這兩種礦產(chǎn)為原料的陶瓷業(yè)、石材業(yè)的產(chǎn)值高達(dá)300億元以上。由此可見，一旦小型礦山消失，影響的不只是礦業(yè)本身，而是關(guān)系到相關(guān)行業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的大局。
　　二、小型礦山面臨的主要問題與對(duì)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響
　　小型礦山在發(fā)展過程中存在著許多不容忽視的問題，這些問題如不妥善解決，必將制約小型礦山自身的發(fā)展和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。這些問題概括起來講有以下幾個(gè)方面：
　　（一）礦山規(guī)模小、設(shè)備簡陋、采礦回收率低、資源浪費(fèi)嚴(yán)重。這個(gè)問題在福建沿海一帶的石材礦山尤為突出。在這些地區(qū)，許多成片的花崗石礦山被人為地分割成幾十個(gè)、面積僅幾十平方米的個(gè)體采石場。由于規(guī)模小、設(shè)備簡陋，這些采石場采出的荒料塊度一般較小（0.5-2m3），荒料率較低（20％-30％），與大型石材礦山的荒料塊度（3-5m3）、荒料率（40％-50％）相比，差距甚大。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，在占全國小型煤礦總產(chǎn)量91.8％的16個(gè)省區(qū)中，占礦山總數(shù)70％的年產(chǎn)1萬噸以下的小型煤礦，在開采中厚層煤炭或整裝礦時(shí)，回采率只有10％-15％。在陜北，許多大中型煤礦、油礦被蠶食為小型礦山。
　　（二）從事礦業(yè)生產(chǎn)的人員知識(shí)水平低、法制觀念淡薄，礦山安全事故頻發(fā)，環(huán)境污染嚴(yán)重，違法采礦時(shí)有發(fā)生，礦業(yè)秩序較亂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1988年至1997年的10年間，小型煤礦死亡人數(shù)占全國煤礦死亡總?cè)藬?shù)的73.2％，平均百萬噸死亡率高達(dá)10.79。2003年，全國地方煤礦事故死亡人數(shù)高達(dá)5813人，直接經(jīng)濟(jì)損失10億元以上，影響原煤產(chǎn)量2000萬噸左右。一些地方小型煤礦為了減輕開采成本常與大型礦山礦井貫通，利用大礦的通風(fēng)和排水系統(tǒng)，給大型礦山的安全帶來了嚴(yán)重隱患。近幾年由于這種原因?qū)е麓笮偷V山發(fā)生的透水事故多達(dá)600多次，瓦斯爆炸50多次，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)25億元以上。一些地方小型石材礦山違法采礦、破壞植被、污染環(huán)境的情況十分嚴(yán)重。一些地方小型金礦使用國家嚴(yán)令禁止的小球磨機(jī)、小混汞碾、小氰化池，造成嚴(yán)重的水資源污染，直接威脅人類的生存。
　?。ㄈ┤狈y(tǒng)籌規(guī)劃，管理滯后，無序開采、無序競爭給行業(yè)自身造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。多年來，一些地方由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，管理滯后，小型礦山的發(fā)展走的是一條大面積、高強(qiáng)度開采原礦資源，低水平總量擴(kuò)張，粗放經(jīng)營管理，以犧牲資源換取低成本的經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展路子。由于小型礦山生產(chǎn)成本低，進(jìn)入市場后，大型礦山與小型礦山之間存在著成本價(jià)格不平等的競爭，給行業(yè)自身造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也導(dǎo)致大型礦山生產(chǎn)能力閑置，給國家造成人力、財(cái)力和物力上的損失。
　　目前，小型礦山存在的問題是嚴(yán)峻的，給礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的負(fù)面影響也是不容忽視的。出現(xiàn)這些問題的原因是多方面的。但從小型礦山發(fā)展的歷史來看，主要是政府管理滯后。改革開放以來，國家為了發(fā)展礦業(yè)，解決礦產(chǎn)品供不應(yīng)求的矛盾，曾經(jīng)提出"大礦大開，小礦放開，有水快流"的指導(dǎo)方針，造成小型礦山的盲目發(fā)展。雖然《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定"積極扶持、合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理"。
　　但長期以來，由于片面強(qiáng)調(diào)放開搞活一面，而忽視管好一面，加之受利益的驅(qū)動(dòng)、地方保護(hù)的影響，以及小型礦山管理缺乏明確的法律法規(guī)和健全的管理機(jī)構(gòu)，致使小型礦山無序發(fā)展的勢頭難以遏制。
　　三、小型礦山規(guī)范化與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展
　　根據(jù)黨的十六大提出的"實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)"的精神，針對(duì)當(dāng)前小型礦山存在的突出問題，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)小型礦山提出的新的挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，解決這一問題和挑戰(zhàn)的惟一出路是：依法科學(xué)辦礦、規(guī)范開采、集約經(jīng)營。只有這樣，小型礦山才能走向更加輝煌的明天，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃、可行性研究、礦山設(shè)計(jì)（開采方案）對(duì)小型礦山的指導(dǎo)。
　　目前，正在進(jìn)行的省、市、縣三級(jí)礦產(chǎn)規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采、保護(hù)及礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，在時(shí)間和空間上做出的總體安排和布局，是小型礦山有序發(fā)展，有關(guān)部門依法管理和保護(hù)礦產(chǎn)資源的重要依據(jù)；是防止"大礦小開，小礦亂開"，制止小型礦山盲目發(fā)展和改善小型礦山"小、土、散、亂"狀況的重要措施。在市縣規(guī)劃中，應(yīng)對(duì)小型礦山的發(fā)展提出明確的導(dǎo)向，包括允許、限制、禁止開采的礦種和礦區(qū)；明確關(guān)閉淘汰、停產(chǎn)整頓、規(guī)范提高礦山企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)；小型礦山準(zhǔn)入條件和最小開采規(guī)模；三廢治理和土地復(fù)墾指標(biāo)；礦山安全生產(chǎn)要求等。
　　礦山項(xiàng)目的可行性研究和礦山設(shè)計(jì)開采方案，是關(guān)于該礦產(chǎn)項(xiàng)目是否應(yīng)該開發(fā)，利用哪種開發(fā)方案，開發(fā)技術(shù)的可行性、投資收益效果的評(píng)述，及對(duì)安全、環(huán)境的影響評(píng)價(jià)，是出資人是否投入開發(fā)、能否取得銀行貸款和有關(guān)部門審核采礦權(quán)申請(qǐng)人資質(zhì)條件以及隨后的礦山建設(shè)的依據(jù)。這個(gè)環(huán)節(jié)過去往往被忽視，是小型礦山起點(diǎn)低、技術(shù)含量不高、生產(chǎn)不規(guī)范的重要原因。因此，從這些方面加強(qiáng)對(duì)小型礦山的指導(dǎo)是十分必要的。
　?。ǘ┘訌?qiáng)地質(zhì)勘查，提供可供開采的礦產(chǎn)地及儲(chǔ)量，解決小型礦山發(fā)展后勁不足的問題。
　　新中國成立50多年來，我國為滿足國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)礦產(chǎn)品的需求，投入大量資金（約1200多億元），組建百萬地質(zhì)大軍，完成鉆探3.43億米，探明擁有可采儲(chǔ)量的礦產(chǎn)150種以上，提供可供開發(fā)的礦產(chǎn)地2萬多處，同時(shí)取得了大量寶貴的地質(zhì)資料。當(dāng)前，加強(qiáng)地質(zhì)勘查需要解決三個(gè)關(guān)鍵性問題：一是充分利用已取得的勘探成果和地質(zhì)資料，盤活已取得的地質(zhì)成果，避免重復(fù)勘探和造成投資上的浪費(fèi)；二是培育商業(yè)性勘查市場，多渠道融資，確保地質(zhì)勘查資金的投入；三是加強(qiáng)地勘隊(duì)伍建設(shè)，提高地勘隊(duì)伍的裝備水平和技術(shù)水平。
　　（三）加大小型礦山生產(chǎn)方式的改革力度，治理整頓礦業(yè)開發(fā)秩序，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
　　按照國務(wù)院要求，做好關(guān)井壓產(chǎn)工作，關(guān)閉非法和布局不合理的小型礦山；淘汰資源條件差、回收率低、污染環(huán)境、技術(shù)落后、安全生產(chǎn)無保障的小型礦山；對(duì)依法辦礦、資源條件較好、具備安全生產(chǎn)條件、有發(fā)展前景的小型礦山，通過改造、聯(lián)合，做到科學(xué)辦礦、規(guī)范開采、集約經(jīng)營。
　　通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展礦產(chǎn)品加工業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值；發(fā)展非礦產(chǎn)業(yè)，實(shí)行多種經(jīng)營，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，以副（業(yè)）促主（業(yè)），促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。
　　（四）制定穩(wěn)定的小型礦山政策，完善可操作的小型礦山法律法規(guī)，改革小型礦山管理方式。
　　長期以來，由于政策的不穩(wěn)定，導(dǎo)致小型礦山的盲目發(fā)展和民間資本的巨大損失。由于缺乏針對(duì)小型礦山可操作的法律法規(guī)和統(tǒng)一明確的生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，使基層礦政管理部門對(duì)小型礦山的管理困難重重。
　　小型礦山管理，基本上由三大塊構(gòu)成，即資源管理、生產(chǎn)管理及相關(guān)的安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境的管理。現(xiàn)行的管理方式是資源、安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的管理分別由國土資源、安全生產(chǎn)監(jiān)察、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門負(fù)責(zé)管理。惟獨(dú)生產(chǎn)管理這一塊沒有到位。煤炭好一些，有相應(yīng)的煤炭工業(yè)公司。石材等非金屬礦究竟誰是該礦種的生產(chǎn)主管部門（單位）？恐怕沒有人能說清楚。礦業(yè)生產(chǎn)管理上的混亂，勢必影響資源及相關(guān)的安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境管理指標(biāo)的落實(shí)。
　　當(dāng)前，能否做到資源、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，是小型礦山面臨的重要問題，如果處理不好，將成為制約小型礦山發(fā)展的"瓶頸"。因此，必須對(duì)小型礦山的管理方式進(jìn)行改革，按照政企分開的原則，在市、縣兩級(jí)建立統(tǒng)一的生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)（礦業(yè)管理局或礦業(yè)公司），負(fù)責(zé)所在行政區(qū)域小型礦山的生產(chǎn)管理，以及生產(chǎn)過程中資源、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境管理指標(biāo)的落實(shí)，包括對(duì)"農(nóng)民工"上崗前的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和安全教育等。
　　總而言之，小型礦山的存在和發(fā)展，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀事實(shí)。它符合我國礦情，緩解了我國礦產(chǎn)資源的緊張狀況，有利于我國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但其面臨的問題卻制約了小型礦山自身的發(fā)展，這關(guān)系到礦業(yè)經(jīng)濟(jì)能否可持續(xù)發(fā)展的大局。這就需要對(duì)小型礦山的生產(chǎn)方式和管理方式進(jìn)行改革。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)小型礦山的規(guī)范化發(fā)展，才能確保礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。