安全評價活動必須規(guī)范有序

自2005年1月1日起施行的《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局第13號令)是《安全生產(chǎn)法》的重要配套規(guī)章，對于加強安全評價機構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)范安全評價行為，建立公正、開放、競爭、有序的安全評價中介服務體系，提高安全評價水平和服務質(zhì)量，具有重要意義。 　　一、安全評價活動應當依法規(guī)范 　　安全評價亦稱危險度評價或者風險評價，是指以實現(xiàn)系統(tǒng)安全為目的，應用安全系統(tǒng)工程原理和定量或者定性的方法，對建設項目或者生產(chǎn)經(jīng)營單位系統(tǒng)中存在的危險因素、有害因素進行辨識、分析、評審和估價，判斷系統(tǒng)發(fā)生事故和職業(yè)危害的可能性及其嚴重程度，從而為制定防范措施和管理決策提供科學依據(jù)的活動。安全評價通常包括安全預評價、安全驗收評價、安全現(xiàn)狀綜合評價和專項安全評價4種。 　　目前我國的生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)條件較差，安全技術(shù)裝備較落后，安全管理水平較低，生產(chǎn)安全事故和職業(yè)危害嚴重。實行安全評價是現(xiàn)代安全生產(chǎn)管理、預測預防生產(chǎn)安全事故的有效手段。安全評價有助于政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對企業(yè)的安全生產(chǎn)實行宏觀控制，有助于安全投入的科學、合理選擇，有助于提高企業(yè)的安全管理水平，有助于對企業(yè)事故災害進行風險管理。安全評價對于系統(tǒng)地減少生產(chǎn)安全事故和職業(yè)危害，進行安全管理，以最少的投資取得最佳安全效果，促進各項安全標準制定和數(shù)據(jù)積累，迅速提高安全技術(shù)人員的業(yè)務水平，具有重要作用。 　　鼓勵和監(jiān)管安全評價活動，勢在必行。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，社會中介組織和人員在安全生產(chǎn)管理工作中的作用越來越重要。但是，由于缺乏規(guī)范，安全中介服務特別是安全評價活動的無序問題比較突出，一些不具備安全評價資質(zhì)和資格的評價機構(gòu)和評價人員弄虛作假、違法違規(guī)從事安全評價業(yè)務的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響了市場經(jīng)濟秩序和安全評價工作的開展，甚至導致重大、特大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。因此，有必要對安全評價的市場準入實施行政許可和監(jiān)督管理。為了鼓勵、規(guī)范安全生產(chǎn)中介服務活動，《安全生產(chǎn)法》首次對安全生產(chǎn)中介服務機構(gòu)的法律地位、權(quán)利義務和法律責任作出了明確的規(guī)定，將安全生產(chǎn)中介服務活動納入了法制軌道。法律又規(guī)定礦山建設項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設項目應當進行安全評價。依照《行政許可法》的規(guī)定，對安全評價機構(gòu)資質(zhì)和安全評價人員資格的認可，屬于行政許可的范圍。制定《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》，就是為了落實《安全生產(chǎn)法》和《行政許可法》的規(guī)定，加強安全評價機構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)范安全評價行為，建立健全安全評價中介服務體系，提高安全評價水平和服務質(zhì)量， 以便更好地發(fā)揮中介組織的社會化服務作用。 　　二、《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》的適用范圍 　　《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)第二條規(guī)定：“安全評價機構(gòu)、安全評價人員從事法定的安全評價活動以及安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)實施安全評價資質(zhì)監(jiān)督管理，適用本規(guī)定”。 　　1. 主體的適用 　　《規(guī)定》規(guī)范的主體有兩類，一類是安全評價機構(gòu)和安全評價人員，即安全評價活動的承擔者。安全評價機構(gòu)是指依法取得安全評價資質(zhì)，在許可范圍內(nèi)從事安全評價業(yè)務的中介組織。安全評價人員是指依法取得安全評價資格，專門從事安全評價業(yè)務的專職人員。安全評價機構(gòu)資質(zhì)和安全評價人員資格的認可是行政許可的一種形式。安全評價機構(gòu)和安全評價人員必須符合規(guī)定的條件，依照法定程序提出申請，經(jīng)審查合格取得相應的資質(zhì)和資格后方可在許可的業(yè)務范圍內(nèi)執(zhí)業(yè)。否則，將承擔相應的法律責任，受到法律制裁。 　　主體的另一類是安全評價監(jiān)督管理部門和監(jiān)督管理人員，即安全評價活動的監(jiān)督管理者。安全評價監(jiān)督管理部門和監(jiān)督管理人員是法定的監(jiān)管執(zhí)法的機構(gòu)和人員，必須依法監(jiān)管、依法實施行政處罰，也就是要依照法定職權(quán)和法定程序履行職權(quán)。否則，將對其違法行政的行為承擔法律責任，受到法律制裁。 　　2. 行為的適用 　　根據(jù)《規(guī)定》，取得合法資質(zhì)的安全評價機構(gòu)和合法資格的安全評價人員，必須在許可的業(yè)務范圍內(nèi)從事安全評價活動，不得超出許可業(yè)務范圍從事其他安全評價活動。從事安全評價活動，必須符合法定要求，遵守有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，并接受安全評價監(jiān)督管理部門和監(jiān)督管理人員的監(jiān)督檢查，不得拒絕、阻撓安全評價監(jiān)督管理部門和監(jiān)督管理人員履行法定職責。 　　根據(jù)《規(guī)定》，安全評價監(jiān)督管理部門和監(jiān)督管理人員也必須依法辦事，其實施的監(jiān)督檢查和行政處罰必須合法、適當，不得玩忽職守或者濫用職權(quán)，不得徇私舞弊。 　　三、安全評價機構(gòu)資質(zhì)和安全評價人員資格的要求 　　《規(guī)定》第三條規(guī)定：“國家對安全評價機構(gòu)和安全評價人員實行資質(zhì)許可制度。安全評價機構(gòu)應當取得相應的安全評價資質(zhì)證書（以下統(tǒng)稱資質(zhì)證書），并在資質(zhì)證書確定的業(yè)務范圍內(nèi)從事安全評價活動。安全評價人員應當取得相應的資格，方可執(zhí)業(yè)”。在對安全評價機構(gòu)和安全評價人員的監(jiān)督管理上，主要是通過對從事安全評價中介活動的主體實施行政許可來規(guī)范市場準入。安全評價資質(zhì)許可制度主要包括3方面內(nèi)容： 　　1. 依法取得安全評價資質(zhì)和資格是安全評價市場準入的前提 　　這是為了解決安全評價機構(gòu)和安全評價人員的市場主體資格的合法性的問題，即身份合法的問題。安全評價的范圍很廣很多，涉及的專業(yè)領域很多，關系到人身安全，這就要求從事安全評價活動的中介服務機構(gòu)和中介服務人員必須具備法定的條件。這些條件是保證其具備從事相應業(yè)務需要的人員、場所、資金、知識、能力、手段的具體要求。只有具備這些條件，才能夠滿足安全評價工作的需要。只有取得相應的資質(zhì)，才能依法享有權(quán)利，履行義務，承擔責任。 　　2. 安全評價機構(gòu)和安全評價人員必須在許可的業(yè)務范圍內(nèi)從事安全評價活動 　　這是為了解決安全評價機構(gòu)和安全評價人員從事的安全評價活動的合法性問題，即行為合法的問題。取得了從事安全評價活動的主體資格還不夠，還要依照許可的業(yè)務范圍從事相應的安全評價活動。不具備法定資質(zhì)要受到查處，具備法定資質(zhì)后不按照許可的業(yè)務范圍從事安全評價活動也要受到查處。經(jīng)許可的業(yè)務范圍就是安全評價機構(gòu)和安全評價人員從事安全評價活動的法定界限，不得超出許可范圍從事安全評價業(yè)務。如果需要增加業(yè)務范圍，必須依法申請并得到許可。 　　3. 安全評價活動應當合法并接受監(jiān)督管理 　　依法取得安全評價資質(zhì)后，在許可的范圍內(nèi)從事安全評價活動時，安全評價機構(gòu)和安全評價人員必須遵守有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，嚴格自律，保證其安全評價活動的合法性。安全評價監(jiān)督管理部門也要依法對安全評價活動進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)安全評價活動違法違規(guī)的，有權(quán)依法查處。未依法取得安全評價資質(zhì)的安全評價機構(gòu)和安全評價人員不得從事安全評價活動。 　　四、安全評價活動的規(guī)范 　　依法取得安全評價資質(zhì)的安全評價機構(gòu)從事安全評價活動，應受法律的約束和政府的監(jiān)督管理。依法從事安全評價活動，安全評價機構(gòu)的合法權(quán)益受法律保護。違法從事安全評價活動，安全評價機構(gòu)應當承擔法律責任?！兑?guī)定》對此作出了5項規(guī)定： 　　1. 安全評價活動的基本要求 　　一是安全評價機構(gòu)依照法律、行政法規(guī)、標準的規(guī)定，遵守職業(yè)準則，依法獨立開展安全評價工作。安全評價機構(gòu)的活動應當堅持合法性、規(guī)范性和獨立性。二是如實反映所評價的安全事項。在安全評價工作中，安全評價機構(gòu)應當恪守職責，“不惟上、不惟心、不惟錢”，堅持評價工作的真實性、科學性，不折不扣、原原本本地反映所評價的安全事項。三是對其安全評價結(jié)果承擔法律責任。安全評價活動受法律調(diào)整，事關人民群眾生命和財產(chǎn)安全，必須體現(xiàn)權(quán)利、義務和責任一致的原則。安全評價機構(gòu)在享有權(quán)利的同時，必須履行義務，對其所作出的安全評價結(jié)果的真實性、準確性負責。如有欺詐、弄虛作假、不負責任的，要追究其法律責任。 　　2. 訂立安全評價合同 　　安全評價機構(gòu)承接安全評價項目，應當與受委托單位訂立安全評價合同。經(jīng)合同雙方協(xié)商一致訂立的安全評價合同，應當包括合同雙方及各自的權(quán)利和義務、安全評價項目及其要求、安全評價的時限、安全評價收費的約定、違約責任等。合同的訂立和履行應當遵循自愿、有償、誠實、信用的原則。雙方以書面形式訂立安全評價合同，是進行安全評價活動的必要條件。沒有訂立書面合同，不得從事安全評價活動。 　　3. 安全評價的收費要合理 　　安全評價活動是一種中介服務活動，應當體現(xiàn)有償服務的原則。收取合理的費用是安全評價機構(gòu)的合法權(quán)利。鑒于目前國家尚未有統(tǒng)一的安全評價收費的法律規(guī)定和標準，所以《規(guī)定》分別就兩種情況作出了規(guī)定：一是法律、行政法規(guī)已有明確規(guī)定的，安全評價機構(gòu)依法收取費用；二是法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定的，應當按照行業(yè)自律標準或者指導性標準收取費用。安全評價收費標準，通常是根據(jù)安全評價事項的工作量大小及難易程度、工作周期長短和投入多少等因素，由合同雙方協(xié)商約定，不得亂收費。 　　4. 安全評價活動的備案和考核 　　安全評價活動的備案和考核是檢查、衡量安全評價機構(gòu)業(yè)績的重要措施，安全評價機構(gòu)和安全評價人員必須遵守有關規(guī)定，并接受安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督，不得拒絕安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員依法進行的監(jiān)督。 　　《規(guī)定》第二十一條規(guī)定：“安全評價機構(gòu)及其安全評價人員應當每年填寫安全評價機構(gòu)業(yè)績記錄表和安全評價人員工作業(yè)績紀錄表，分別報國家局和省、自治區(qū)、直轄市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)備案。安全評價機構(gòu)工作業(yè)績紀錄表和安全評價人員工作業(yè)績紀錄表是安全評價機構(gòu)考核的重要內(nèi)容”。該規(guī)定明確了3個問題：一是安全評價機構(gòu)和安全評價人員必須按照規(guī)定及時、如實填報業(yè)績記錄表，不得不報、拖延不報和謊報；二是業(yè)績記錄表必須備案；三是安全評價機構(gòu)工作業(yè)績紀錄表和安全評價人員工作業(yè)績紀錄表是安全評價機構(gòu)考核的重要內(nèi)容監(jiān)督措施。安全評價資質(zhì)證書頒發(fā)機關可通過業(yè)績記錄表，了解安全評價機構(gòu)的業(yè)務活動情況和違法違規(guī)紀錄，以便實施監(jiān)督。 　　五、安全評價的監(jiān)督管理 　?。ㄒ唬┌踩u價監(jiān)督管理的要求 　　對安全評價活動的監(jiān)督管理主要來自于行政監(jiān)督管理和社會監(jiān)督兩方面?！兑?guī)定》第五條對此作出了規(guī)定。 　　1. 行政監(jiān)督管理 　　這是對安全評價活動進行監(jiān)督管理的主要力量。安全評價資質(zhì)監(jiān)督管理的主體是安全評價資質(zhì)認可的行政機關，包括國家與省兩級的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)。兩級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)依法對安全評價資質(zhì)和安全評價活動實施監(jiān)督管理和行政處罰。 　　2. 社會監(jiān)督 　　為了防止和糾正安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)履行職責中的違法違紀行為，發(fā)揮社會力量促使行政機關及其工作人員依法行政，十分必要。為此，《規(guī)定》第五條第二款規(guī)定：“任何單位和個人對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員的違法違紀行為，有權(quán)向上級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)或者監(jiān)察機關檢舉和控告”。 　　除了對安全評價機構(gòu)資質(zhì)和安全評價人員資格的審查之外，國家對已經(jīng)取得相應資質(zhì)和資格的安全評價機構(gòu)和安全評價人員還要實行動態(tài)監(jiān)督管理?！兑?guī)定》對此提出了3項要求：一是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員應當堅持公開、公平、公正的原則，嚴格按照法律、行政法規(guī)和本規(guī)定，審查、頒發(fā)資質(zhì)證書。二是對已經(jīng)取得資質(zhì)和資格證書的安全評價機構(gòu)和安全評價人員及其安全評價活動，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)應當進行監(jiān)督檢查。這種動態(tài)監(jiān)管主要是對安全評價業(yè)務的范圍是否合法、安全評價活動是否規(guī)范和安全評價工作質(zhì)量的優(yōu)劣等情況進行經(jīng)常性的檢查，及時糾正違法違規(guī)行為，依法實施行政處罰。三是要定期向社會公布取得資質(zhì)和資格的安全評價機構(gòu)和安全評價人員名單，接受社會監(jiān)督。資質(zhì)證書頒發(fā)機關接到安全評價違法行為的舉報后，應當認真調(diào)查核實，依法予以處理。 　?。ǘ┌踩u價監(jiān)督管理的自律 　　負有安全評價監(jiān)督管理職責的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)權(quán)力很大，責任很重。為了保證安全評價資質(zhì)證書頒發(fā)機關依法行政，防止和糾正其濫用職權(quán)和以權(quán)謀私，有必要對其行政行為加以規(guī)范，嚴格自律。為此，《規(guī)定》第二十三條規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員的“六不得”，即不得指定生產(chǎn)經(jīng)營單位接受特定的安全評價機構(gòu)開展安全評價活動，不得以任何形式實行地區(qū)保護，不得干預安全評價機構(gòu)的正?；顒?，不得以任何理由或者方式向安全評價機構(gòu)收取費用或者變相收取費用，不得向安全評價機構(gòu)攤派，不得在安全評價機構(gòu)報銷任何費用。 　?。ㄈ┬姓O(jiān)察 　　為了保證“六不得”的實施，《規(guī)定》第二十四條規(guī)定：“監(jiān)察機關依照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員履行安全評價監(jiān)督管理職責實施監(jiān)察”。該條規(guī)定的行政監(jiān)察，是對監(jiān)督的“監(jiān)督”，是保證、督促安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員依法履行職責和查處違法違紀行為的不可缺少的行政措施，是建立行政執(zhí)法機關約束機制的需要。 　　六、安全評價違法行為的法律責任 　?。ㄒ唬┌踩u價監(jiān)管人員的法律責任 　　根據(jù)權(quán)責一致的原則，對安全評價資質(zhì)證書頒發(fā)管理機關工作人員要實行責任追究制度。如其違法行政，應當承擔相應的法律責任?！兑?guī)定》第二十五條規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依照有關規(guī)定給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。 　?。ǘ┌踩u價機構(gòu)的法律責任 　　《規(guī)定》規(guī)定了安全評價機構(gòu)4類違法行為的法律責任： 　　1. 無資質(zhì)非法從事安全評價活動的 　　《規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“安全評價機構(gòu)未取得相應資質(zhì)擅自從事安全評價活動的，給予警告，并處3萬元以下的罰款”。 　　2. 未辦理延期或者變更手續(xù)、繼續(xù)從事安全評價活動的 　　安全評價機構(gòu)資質(zhì)證書有效期滿未辦理延期手續(xù)或者應當辦理變更手續(xù)而未辦理、繼續(xù)從事安全評價活動的，責令停止工作，限期補辦延期或者變更手續(xù)，并處1萬元以下的罰款；逾期仍不辦理延期或者變更手續(xù)、繼續(xù)從事安全評價活動的，依照《規(guī)定》第二十六條的規(guī)定處罰。 　　3. 違法違規(guī)從事安全評價活動的 　　安全評價機構(gòu)有6種情形之一的，給予警告，并處1萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處3萬元以下的罰款：（1） 轉(zhuǎn)讓或者出借資質(zhì)證書的；（2） 轉(zhuǎn)包安全評價項目的；（3） 超出業(yè)務范圍從事安全評價活動的；（4） 評價內(nèi)容與實際情況不符合的；（5） 弄虛作假騙取資質(zhì)的；（6） 泄露被評價單位的技術(shù)和商業(yè)秘密的。 　　4.出具虛假安全評價證明的 　　安全評價機構(gòu)出具虛假證明，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，沒收違法所得，違法所得在5000元以上的，并處違法所得2倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足5000元的，單處或者并處5000元以上2萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處5000元以上5萬元以下的罰款；給他人造成損害的，與生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔連帶責任。對有前款違法行為的機構(gòu)，撤銷其相應的資質(zhì)證書。 　?。ㄈ┌踩u價人員的法律責任 　　安全評價人員違法違規(guī)，也要追究其法律責任。安全評價人員有4種情形之一的，給予警告；情節(jié)嚴重的，撤銷其資格，并處5000元以下的罰款：（1） 資格條件變化，不再具備從業(yè)資格的；（2） 弄虛作假騙取資格證書的；（3） 泄露被評價單位的技術(shù)和商業(yè)秘密的；（4） 違背職業(yè)準則，有失公正的。