安全評價中引用法律法規(guī)的問題

有的安全評價機(jī)構(gòu)和評價人員對引用的法律法規(guī)不以為然，并沒有認(rèn)真地學(xué)習(xí)和研究，這是一個不好的習(xí)慣，可能是工程技術(shù)人員一直偏重于技術(shù)方面的原因。這里，我僅提出幾個問題，希望能引起安全評價機(jī)構(gòu)的重視。 一、重大危險源 重大危險源是安全評價中最重要的內(nèi)容之一。但在安全評價報告中，經(jīng)?？梢钥吹桨盐ｋU性較大的場所、鍋爐、壓力容器等設(shè)備都稱之為“重大危險源”，還鄭重其事地提出對策措施，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位對重大危險源登記建檔，進(jìn)行定期檢測、評估、監(jiān)控，并制定應(yīng)急預(yù)案，向有關(guān)地方人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門和有關(guān)部門備案等等。 隨意地擴(kuò)大重大危險源的定義和涵蓋范圍，這是對法律的不尊重。 1993年，國際勞工組織頒布的《預(yù)防重大工業(yè)事故公約》（第174號公約）指出，“重大危害設(shè)置”即“重大危險源”，是指不論長期地或臨時地生產(chǎn)、加工、搬運、使用、處理或儲存超過臨界數(shù)量的1種或多種危害物質(zhì)或物質(zhì)類別的設(shè)置。 我國國家標(biāo)準(zhǔn)GB18218-2000《重大危險源辨識》中指出，重大危險源是指長期地或臨時地生產(chǎn)、加工、搬運、使用或貯存危險物質(zhì)，且危險物質(zhì)的數(shù)量等于或超過臨界量的單元，并列出了4類142種危險物質(zhì)和這些物質(zhì)的臨界量。 我國《安全生產(chǎn)法》進(jìn)一步作出定義：重大危險源是指長期地或者臨時地生產(chǎn)、搬運、使用或者儲存危險物品，且危險物品的數(shù)量等于或者超過臨界量的單元（包括場所和設(shè)施）。 上述法律和標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語的表述應(yīng)當(dāng)十分清楚，所謂重大危險源應(yīng)有2個要素：一是規(guī)定的危險物品；二是其數(shù)量等于或者超過規(guī)定的臨界量。把危險性較大的場所、鍋爐壓力容器等列為重大危險源顯然是不符合法律的定義范圍。 造成對重大危險源人為地擴(kuò)大范圍的原因，一是對《安全生產(chǎn)法》等法律和國家標(biāo)準(zhǔn)不了解或者沒有學(xué)習(xí)理解；二是原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安監(jiān)管協(xié)調(diào)字[2004]56號《關(guān)于開展重大危險源監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)意見》，對安全評價人員產(chǎn)生了誤導(dǎo)。這一規(guī)范性文件對重大危險源的范圍分類是不符合國家法律的，因此，安全評價機(jī)構(gòu)不能以這個指導(dǎo)意見作為對重大危險源辨識的法律依據(jù)。 二、壓力管道 原勞動部勞部發(fā)［1996］140號《壓力管道安全管理與監(jiān)察規(guī)定》對壓力管道的定義是：“在生產(chǎn)、生活中使用的可能引起燃爆或中毒等危險性較大的特種設(shè)備?！?本規(guī)定適用于具備下列條件之一的管道及其附屬設(shè)施。 1.輸送GB5044《職業(yè)性接觸毒物危害程度分級》中規(guī)定的毒性程度為極度危害介質(zhì)的管道； 2.輸送GB50160《石油化工企業(yè)設(shè)計防火規(guī)范》及GBJ16《建筑設(shè)計防火規(guī)范》中規(guī)定的火災(zāi)危險性為甲、乙類介質(zhì)的管道； 3.最高工作壓力大于或等于0.1MPa，輸送介質(zhì)為氣體、液化氣體的管道； 4.最高工作壓力大于或等于0.1MPa，輸送介質(zhì)為可燃、易爆、有毒、有腐蝕性的或最高工作溫度高于或等于標(biāo)準(zhǔn)沸點的液體的管道； 5.前4項規(guī)定的管道附屬設(shè)施及安全保護(hù)裝置等。 國務(wù)院第373號令《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》對壓力管道的定義是指，利用一定的壓力，用于輸送氣體或者液體的管狀設(shè)備，其范圍規(guī)定為最高工作壓力大于或者等于0.1MPa（表壓）的氣體、液化氣體、蒸氣介質(zhì)或者可燃、易爆、有毒、有腐蝕性、最高工作溫度高于或者等于標(biāo)準(zhǔn)沸點的液體介質(zhì)，且公稱直徑大于25mm的管道。 《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》對壓力管道的定義含有4個要素：一是有一定的壓力；二是介質(zhì)；三是管徑。3個要素要同時滿足條件，才稱之為壓力容器。 原勞動部《壓力管道安全管理與監(jiān)察規(guī)定》對壓力管道的定義和適用范圍不符合國務(wù)院的規(guī)定，擴(kuò)大了法定的壓力管道的定義和適用范圍。在安全評價時，就不應(yīng)當(dāng)作為引用的法規(guī)依據(jù)，只能而且必須按國務(wù)院《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》作為惟一對壓力管道的法律依據(jù)。 同時，原勞動部《壓力管道安全管理與監(jiān)察規(guī)定》的執(zhí)法主體已經(jīng)隨著政府行政機(jī)構(gòu)變革，失去了對該規(guī)范性文件執(zhí)法的法律效力，所以，該規(guī)定應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行和使用。 究其原因，一是安全評價機(jī)構(gòu)不熟悉國務(wù)院《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的規(guī)定，一些評價人員認(rèn)為對生產(chǎn)經(jīng)營單位“從嚴(yán)要求”總是對安全生產(chǎn)有好處的。殊不知這種心態(tài)恰恰違反了安全評價的目的是為生產(chǎn)經(jīng)營單位提供合理的、有效的安全投入效益；二是一些設(shè)計機(jī)構(gòu)還繼續(xù)沿用原勞動部《壓力管道安全管理與監(jiān)察規(guī)定》，把不應(yīng)列為壓力管道的作為壓力管道處理，提高企業(yè)的運行和管理成本，這也是對生產(chǎn)經(jīng)營單位不負(fù)責(zé)任的態(tài)度。 三、預(yù)評價的有關(guān)文件 原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局《安全預(yù)評價導(dǎo)則》中對安全預(yù)評價的定義是指，根據(jù)建設(shè)項目可行性研究報告內(nèi)容，分析和預(yù)測該建設(shè)項目可能存在的危險、有害因素的種類和程度，提出合理可行的安全對策措施及建議。在安全預(yù)評價中，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)提供建設(shè)項目立項批準(zhǔn)文件、建設(shè)項目設(shè)計依據(jù)的地質(zhì)、水文資料以及建設(shè)項目設(shè)計文件、建設(shè)項目可行性研究報告等資料。 隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的需要，國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）（以下簡稱《決定》），以確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，規(guī)范政府投資行為，保護(hù)投資者的合法權(quán)益。該《決定》規(guī)定，改革項目審批制度，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制。企業(yè)投資建設(shè)實行核準(zhǔn)制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。 因此，在建設(shè)項目安全預(yù)評價中，由于生產(chǎn)經(jīng)營單位不再取得建設(shè)項目立項批準(zhǔn)文件、可行性研究報告等文件。有的評價機(jī)構(gòu)仍要求生產(chǎn)經(jīng)營單位提供上述資料，否則作為重大的原則問題不予預(yù)評價或要求其補(bǔ)齊資料，顯然是不符合國務(wù)院的規(guī)定。究其原因，是安全評價機(jī)構(gòu)對國家最新的法律法規(guī)未能及時了解。 應(yīng)當(dāng)注意的是，安全評價機(jī)構(gòu)在沒有建設(shè)項目可行性報告的情況下，會給評價工作帶來一定的困難。因此，對建設(shè)項目的基本情況需要更加充分的認(rèn)識，盡可能地收集建設(shè)項目的基本概況，包括主要設(shè)備、物料、工藝以及安全監(jiān)控系統(tǒng)的選擇等，并核實其真實性和數(shù)據(jù)的可靠性。 四、首要的評價內(nèi)容 在《安全評價通則》中，雖然沒有直接提出安全評價要對法律法規(guī)條文的符合性評價，但是我們不妨從安全評價的定義著手：“安全評價是以實現(xiàn)工程、系統(tǒng)安全為目的，應(yīng)用安全系統(tǒng)工程原理和方法，對工程、系統(tǒng)中存在的危險、有害因素進(jìn)行辨識與分析，判斷工程、系統(tǒng)發(fā)生事故和職業(yè)危害的可能性及其嚴(yán)重程度，從而為制定防范措施和管理決策提供科學(xué)依據(jù)。”此定義清楚地告訴我們，安全評價是以應(yīng)用安全系統(tǒng)工程原理和方法，對工程、系統(tǒng)做危險、有害因素辨識與分析。所謂系統(tǒng)工程，即人、機(jī)、材料、環(huán)境、法律組成一個系統(tǒng)，當(dāng)然包括對法律法規(guī)的執(zhí)行情況是否違法作出判斷，比如,根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第三十七條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位必須為從業(yè)人員提供符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的勞動防護(hù)用品，并監(jiān)督、教育從業(yè)人員按照使用規(guī)則佩戴、使用?！钡?，相當(dāng)多的企業(yè)并沒有認(rèn)真執(zhí)行，大致有4種情況：一是沒有為從業(yè)人員提供符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的勞動防護(hù)用品；二是生產(chǎn)經(jīng)營單位失職，從業(yè)人員沒有按照使用規(guī)則佩戴、使用；三是沒有執(zhí)行GB11651-1989《勞動防護(hù)用品選用規(guī)則》，按接觸的能量（物質(zhì)）的主要危險特性或特殊的工作條件選用相應(yīng)的防護(hù)用品；四是沒有按照規(guī)定報廢，及時更換，一些企業(yè)不愿意為從業(yè)人員提供最低防護(hù)，何談安全生產(chǎn)？ 所以說，安全評價必須首先要對生產(chǎn)經(jīng)營單位對法律法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行符合性評價，這是最基本、最重要的內(nèi)容。最近國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局對安全評價員的培訓(xùn)教材（第3版）大幅度地增加了法律法規(guī)的篇章，于2005年10月份舉行的安全評價人員資格考試對法律法規(guī)的內(nèi)容也作了較多的要求，這是十分正確的。 引用法律法規(guī)是安全評價的一個十分嚴(yán)肅的問題，對法律法規(guī)的尊重是安全評價機(jī)構(gòu)的立身之本。對物料、工藝和設(shè)備的安全評價是重要的，但千萬不可忽視最重要的評價內(nèi)容。