煤礦事故多發(fā)原因的另類(lèi)剖析

很多文章分析煤礦事故多發(fā)的原因，歸納起來(lái)不外乎思想認(rèn)識(shí)不到位，沒(méi)有真正樹(shù)立“安全第一”的思想，安全投入不足，安全生產(chǎn)條件惡化，安全基礎(chǔ)工作薄弱，安全可靠性差等諸多方面。不能否認(rèn)，這些當(dāng)然是導(dǎo)致煤礦事故多發(fā)的原因，特別是對(duì)于煤炭生產(chǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，這些分析與概括是較深刻與全面的。但從一個(gè)較大的區(qū)域乃至全國(guó)來(lái)說(shuō)，除沒(méi)有牢固樹(shù)立“安全第一”思想外，不具備安全生產(chǎn)的小煤礦過(guò)多，安全投入嚴(yán)重不足而致使安全狀況惡化和安全監(jiān)管力度不到位等諸多因素的積聚并共振，是造成當(dāng)前煤礦事故多發(fā)的直接原因，這點(diǎn)更為大家所認(rèn)同。那么造成這些原因的根源除形而上的“思想認(rèn)識(shí)”外還有什么？值得我們換個(gè)角度和層面去思考與探索。

1 市場(chǎng)失靈

1.1 資源配置不當(dāng)

由于我國(guó)現(xiàn)階段處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的轉(zhuǎn)型期（模擬市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)），投資渠道

不暢且有限（規(guī)模較大項(xiàng)目的投資主體為政府或政府控制的銀行），民間小規(guī)模資本（閑散資金）和缺乏教育、低素質(zhì)的農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力（人力資源）為尋求投資效益，必須尋求與之相宜的投資途徑，有煤炭資源的地區(qū)便在無(wú)規(guī)劃的情況下將這些資源（經(jīng)濟(jì)資源——小規(guī)模閑散資金、人力資源——低素質(zhì)農(nóng)村勞動(dòng)力、煤炭資源——國(guó)有）過(guò)度的配置在煤炭開(kāi)采上，造成了小煤礦數(shù)量劇增，生產(chǎn)規(guī)模嚴(yán)重過(guò)剩，市場(chǎng)供過(guò)于求的局面。

煤炭生產(chǎn)不同于其他制造業(yè)，投資于煤炭生產(chǎn)的資金，其存在形式主要為井巷工程的煤礦專(zhuān)用設(shè)備，不可能轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，煤礦停產(chǎn)，則原來(lái)的資金投入便成了沉沒(méi)成本，要重新復(fù)產(chǎn)，追加成本也遠(yuǎn)大于其他行業(yè)，這決定了煤炭生產(chǎn)企業(yè)難以根據(jù)供給與需求平衡的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律去運(yùn)行，于是就出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈。煤炭生產(chǎn)企業(yè)在市場(chǎng)衰退的情況下，只能是拼設(shè)備維護(hù)生產(chǎn)，使得安全狀況日益惡化。再加上小煤礦從事生產(chǎn)的人員是缺乏培訓(xùn)、低素質(zhì)的農(nóng)村勞動(dòng)力，不具備從事煤礦安全生產(chǎn)基本素質(zhì)，“三違”現(xiàn)象普遍，這些小煤礦也就成了煤礦事故多發(fā)的源頭。

1.2 安全與效益

對(duì)于一個(gè)較大的區(qū)域（如市、?。踩褪切б婧苋菀桌斫?，少出事故，減少損失，

整體效益就好。我國(guó)每年煤礦傷亡事故的損失大約15億元（《煤礦安全監(jiān)察》），也就是說(shuō)，由于傷亡事故，全國(guó)煤炭系統(tǒng)減少收益15億元。安全與效益的關(guān)系，往往是事故發(fā)生后所產(chǎn)生的巨大負(fù)效益對(duì)企業(yè)效益的沖減才體現(xiàn)出來(lái)的，所以安全對(duì)企業(yè)效益的影響有機(jī)率性和時(shí)滯性。這就使得從事煤炭生產(chǎn)的業(yè)主心存僥幸而不進(jìn)行安全投入（追加成本），如能維護(hù)生產(chǎn)而不發(fā)生事故，則企業(yè)的效益會(huì)更好。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的事例，當(dāng)前小煤礦存在的使用明刀閘開(kāi)關(guān)，按照《煤礦安全規(guī)程》規(guī)定，煤礦井下必須使用防爆電器，但防爆開(kāi)關(guān)與刀閘開(kāi)關(guān)的市場(chǎng)價(jià)格比為100：1左右，煤炭生產(chǎn)企業(yè)若采用防爆開(kāi)關(guān)盡管杜絕了因電弧點(diǎn)燃瓦斯、煤塵的可能性，但投入是大大增加了的，那么使用刀閘開(kāi)關(guān)（特別是礦主認(rèn)為瓦斯不易積聚的工作點(diǎn)，如進(jìn)風(fēng)巷道、機(jī)電硐室等）就可以降低生產(chǎn)成本，增加效益。這也使得在生產(chǎn)過(guò)程中礦主對(duì)生產(chǎn)系統(tǒng)的安全評(píng)價(jià)逐步變化，將可接受的危險(xiǎn)水平大大降低，從而導(dǎo)致了煤礦安全狀況日益惡化。

2政府失靈

2.1 政府行為企業(yè)化

從1978年改革開(kāi)始至今，上級(jí)政府對(duì)其下級(jí)政府及部門(mén)的政績(jī)考核指標(biāo)中最重要的一項(xiàng)便是總產(chǎn)值（GDP），在有煤炭資源的鄉(xiāng)、村由于受到土地、經(jīng)濟(jì)、地理環(huán)境及農(nóng)業(yè)邊際效益遞減、人口及其綜合素質(zhì)的限制，為追求生產(chǎn)（名義數(shù)字）增長(zhǎng)，體現(xiàn)良好政績(jī)，只得將目光投向煤炭開(kāi)采，無(wú)視市場(chǎng)的供、需平衡，成本、收益，地方政府利用其對(duì)資金的影響與控制，以及資源的配置權(quán)（礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，尚未市場(chǎng)化，其配置權(quán)仍在政府），追求投資最大化，以此推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這樣使得政府行為企業(yè)化，也使得只要有煤可采的地方便有小煤礦無(wú)序的存在，罔顧生產(chǎn)規(guī)模、安全生產(chǎn)條件與社會(huì)成本等。

我國(guó)的改革是先從經(jīng)濟(jì)體制改革著手，而政治體制改革滯后?，F(xiàn)在，地方政府機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的基層管理，設(shè)置“七所八辦”等一系列機(jī)構(gòu)，靠征收農(nóng)業(yè)稅根本不夠支付這些機(jī)構(gòu)人員工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張是不爭(zhēng)的事實(shí)，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不只是將開(kāi)辦煤礦作為提高產(chǎn)值（GDP）的手段，而是將各類(lèi)煤礦視為財(cái)源，向其征收各種稅費(fèi)，也無(wú)視其是否合法與安全生產(chǎn)了。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類(lèi)煤礦安全生產(chǎn)負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，本應(yīng)在關(guān)井壓產(chǎn)和安全整頓等工作中主動(dòng)參與配合，但在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，在此過(guò)程中竟出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)出面求情多保留幾個(gè)煤礦（盡管這些煤礦不具備安全生產(chǎn)條件，不依法生產(chǎn)）的現(xiàn)象。更有甚者，有個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)公然說(shuō)：“開(kāi)礦（非法礦）違法，保不住烏紗帽，政府發(fā)不出工資不穩(wěn)定也保不住官位”。于是左手托著“官帽”，右手啟動(dòng)放炮器，啟封了艱難封閉的非法煤礦，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的張揚(yáng)達(dá)到了藐視國(guó)家法律、政策的地步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為從煤礦取得收益，相應(yīng)也成了其保護(hù)傘。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府應(yīng)是經(jīng)濟(jì)的仲裁者，而現(xiàn)存的政府行為企業(yè)化無(wú)疑成了事故源——小煤礦大量無(wú)序存在的一個(gè)因素。

2.2 腐敗與隱患共存

湖南省委書(shū)記楊正午同志在強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)時(shí)指出：“事故隱患嚴(yán)重的地方，一定存在著腐敗”，這絕不是危言聳聽(tīng)。國(guó)家針對(duì)煤礦安全生產(chǎn)先后制訂、頒發(fā)了不少的法律、法規(guī)、規(guī)程、政策及技術(shù)規(guī)范等，只要各級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)執(zhí)法人員依法行政，嚴(yán)于執(zhí)法，那么煤礦整體安全生產(chǎn)狀況絕不致惡化到當(dāng)前這樣嚴(yán)峻的狀況。在對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法過(guò)程中存在的腐敗現(xiàn)象歸納起來(lái)有兩點(diǎn)：一是地方政府及職能部門(mén)、執(zhí)法人員的不起作用；二是權(quán)力市場(chǎng)化（權(quán)力尋酬）。

前面闡述的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因受經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全生產(chǎn)未盡其主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不起作用的具體表現(xiàn)。對(duì)規(guī)范煤礦合法、有序、安全生產(chǎn)的各職能部門(mén)（也地礦、煤炭、工商、公安、電力等）都有其相應(yīng)的固有的職能，即體現(xiàn)社會(huì)關(guān)系三大要素——責(zé)（承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任）、權(quán)（享有的社會(huì)權(quán)力）、利（體現(xiàn)和處理的利益關(guān)系），這些部門(mén)對(duì)煤礦安全生產(chǎn)負(fù)有重要和直接的管理責(zé)任，然而在具體的行政活動(dòng)中，各部門(mén)只清楚認(rèn)識(shí)到“權(quán)”、“利”，而對(duì)“責(zé)”則不認(rèn)真分析或者有意回避。主要表現(xiàn)在對(duì)煤礦安全檢查、管理上的互相推諉，事故處理上的爭(zhēng)先介入，爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)。即使進(jìn)行監(jiān)督、檢查也只是應(yīng)付性的流于形式，甚至有的部門(mén)工作人員下礦檢查安全不深入井下，在地面問(wèn)一下礦主，存在哪些隱患，就填寫(xiě)隱患整改通知書(shū)了事，職責(zé)工作落不到實(shí)處，其目的不是查處非法生產(chǎn)和查出隱患后的責(zé)令整改、督促整改，而是推卸責(zé)任，職能部門(mén)的不起作用，使安全工作力度逐級(jí)弱化，是非法礦得不到及時(shí)查處，煤礦安全狀況未能好轉(zhuǎn)的原因之一。

地方政府、職能部門(mén)、執(zhí)法人員的不起作用使法律、法規(guī)、政策的目標(biāo)與實(shí)踐結(jié)果產(chǎn)生巨大差距，安全工作流于形式，是公務(wù)人員缺乏政治責(zé)任感，是職業(yè)道德的危機(jī)與喪失。而在煤礦安全生產(chǎn)中的權(quán)力尋酬，使得非法、無(wú)序、不安全生產(chǎn)受到權(quán)力的袒護(hù)，使非法生產(chǎn)合法化、不安全生產(chǎn)合理化，這是權(quán)力——稀缺資源擁有者基本道德的淪喪。在煤礦安全生產(chǎn)過(guò)程中，權(quán)力尋酬主要有如下三類(lèi)情況：

第一類(lèi)是煤炭資源配置權(quán)擁有者的權(quán)力尋酬。我國(guó)礦產(chǎn)資源（煤炭）屬?lài)?guó)家所有，煤炭資源的配置（即煤礦合法生產(chǎn)）是依憑于“兩證”（采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證），享有資源配置權(quán)的部門(mén)（礦管、煤炭）和人，在資源配置過(guò)程中受部門(mén)或個(gè)人利益激勵(lì)，進(jìn)行權(quán)力尋酬（權(quán)、錢(qián)交易）。礦管部門(mén)權(quán)力尋酬使得煤炭開(kāi)采無(wú)序化，煤炭部門(mén)在煤炭生產(chǎn)許可證申辦、現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收過(guò)程中進(jìn)行權(quán)力尋酬，使得不具備安全條件的礦井合法化。

第二類(lèi)在煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)こ暾呤桥c擁有資源配置權(quán)的部門(mén)（或個(gè)人）有關(guān)系的中介人?；?yàn)闄?quán)力擁有者（如政府官員、檢察、法院、組織等部門(mén)的工作人員），或?yàn)榫哂猩鐣?huì)關(guān)系的中介人（如親屬、朋友），他們通過(guò)關(guān)系間接配置資源，或直接湊合權(quán)、錢(qián)交易，或采取入股的形式。有這種“權(quán)力股”、“關(guān)系股”存在的礦井在安全檢查、督察、管理上，因?yàn)闄?quán)力的介入而阻力重重，甚至礦主依仗權(quán)力藐視檢查人員，在“人治的法制”社會(huì)環(huán)境中，該關(guān)閉的煤礦得不到關(guān)閉，該停產(chǎn)整頓的也無(wú)法停產(chǎn)整頓，甚至在關(guān)井壓產(chǎn)和安全整頓中出現(xiàn)權(quán)力擁有者（煤礦的后臺(tái)）親自出面關(guān)照的現(xiàn)象。更有甚者，關(guān)閉后資源較好的小煤礦，通過(guò)權(quán)力運(yùn)作而再度合法化，促使權(quán)力運(yùn)作的動(dòng)力和潤(rùn)滑劑則是金錢(qián)。某國(guó)有礦井內(nèi)一非法礦，國(guó)有礦多次行文上報(bào)，稱(chēng)其超深越界，破壞礦井通風(fēng)系統(tǒng)，增大礦井涌水量等，在1999年大規(guī)模關(guān)井壓產(chǎn)的政府行為中艱難地被關(guān)閉了。然而關(guān)閉半年后，通過(guò)小煤礦礦主、權(quán)力擁有者及其中介人的共同努力，又成了國(guó)有礦合法小井轉(zhuǎn)包給原礦主，前面報(bào)告中嚴(yán)重危害國(guó)有礦井安全生產(chǎn)的隱患也在金錢(qián)的作用下“消除”了。

第三類(lèi)權(quán)力尋酬則是部門(mén)及其公務(wù)人員在行政過(guò)程中的權(quán)力尋酬。部門(mén)及其公務(wù)人員在對(duì)煤礦檢查、監(jiān)察、管理、行政執(zhí)法過(guò)程中存在借檢查之名收取費(fèi)用、贊助、罰款，甚至索取賄賂的現(xiàn)象，不僅使安全工作無(wú)法落到實(shí)處，而且使礦主對(duì)執(zhí)法人員產(chǎn)生了道德上的不尊重，使法律、法規(guī)對(duì)其的約束“軟化”。更有甚者有些公務(wù)人員在檢查中查出重大安全隱患填寫(xiě)停產(chǎn)整頓通知書(shū)后，在礦主宴請(qǐng)的酒席上和三陪小姐的嗲聲軟語(yǔ)中撕毀了，而這類(lèi)人員尋酬后又從執(zhí)法者轉(zhuǎn)變?yōu)榈V主的保護(hù)傘。

資源配置不當(dāng)，政府行為企業(yè)化和權(quán)力尋酬不只是導(dǎo)致非法小煤礦大量、無(wú)序的存在和煤礦整體安全生產(chǎn)狀況的惡化，還造成大量的已投入資金和資源的浪費(fèi)，社會(huì)成本是巨大的。煤礦安全是煤炭企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是一種企業(yè)行為，從煤礦生產(chǎn)過(guò)程中，分析企業(yè)行為對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的影響是很有必要的。認(rèn)真剖析各種外部因素對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的作用，積極、認(rèn)真地研究適應(yīng)當(dāng)前體制和社會(huì)環(huán)境的監(jiān)管措施，更可以從整體上提高煤礦安全生產(chǎn)水平和經(jīng)濟(jì)效益，使煤炭生產(chǎn)走上可持續(xù)發(fā)展的道路。