煤礦安全評價內(nèi)涵分析與探討
關(guān)鍵詞 煤礦安全 安全評價
1 前言
隨著我國安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的不斷深化，2004年1月13日，國務(wù)院以397號令頒布了《安 全生產(chǎn)許可證條例》，為貫徹落實《條例》，2004年5月17日國家煤礦安全監(jiān)察局發(fā)布8號令 ，在煤炭行業(yè)中實行安全生產(chǎn)許可證制度，明確規(guī)定煤礦企業(yè)在申辦許可證時必須提交安 全評價報告。由于發(fā)證截止時間的限制，煤礦安全評價工作將全面迅速地展開。
從2003年進行煤礦安全程度評估工作以來，至今并不是所有的人對于這一新生的事物有 著明確的認識。安全評價工作所涉及的三方主體：煤礦安全監(jiān)察部門、評價中介機構(gòu)、煤炭 企業(yè)存在著許多不一致的理解，甚至出現(xiàn)了缺位、錯位或越位現(xiàn)象。因此，要正確認識煤 礦安全評價，理解評價的內(nèi)涵，三方主體在煤礦安全評價中所起的作用，以及相互關(guān)系， 有 必要進行深入的研究，解除人們的疑惑，使煤礦安全評價工作順利而有效地進行，從本質(zhì)上 達到煤礦安全評價的目的。
2 煤礦安全評價的內(nèi)涵
開展安全評價工作是結(jié)合我國安全生產(chǎn)工作的實際情況， 認真貫徹黨和國家安全生產(chǎn)方 針，強化煤礦安全管理，促進安全工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，建立長效 安全機制的有效途徑。
煤礦企業(yè)要擺正安全評價與申辦安全生產(chǎn)許可證的關(guān)系，不能把煤礦安全評價簡 單理解為“辦證”，因為安全評價只是安全生產(chǎn)許可證發(fā)放的前置條件，不是充分條件。 要把安全評價作為對煤礦各生產(chǎn)系統(tǒng)和輔助系統(tǒng)進行一次全面的“體檢”，通過評價實踐證 明，安全評價可以發(fā)現(xiàn)從前沒有發(fā)現(xiàn)的安全隱患，對提高煤礦安全生產(chǎn)管理水平是十分有利 的，將預(yù)防為主的方針落實到實處。
煤礦安全監(jiān)察部門要正確認識安全評價是一項改善煤礦安全管理現(xiàn)狀，建立安全生產(chǎn) 長效機制的手段，安全評價將是長期永恒的工作，不是為了“發(fā)證”而采取的臨時性措施， 更不能完全依據(jù)安全評價報告進行行政處罰，進行安全生產(chǎn)許可證發(fā)放。
安全評價機構(gòu)要正確認識安全評價是為煤礦企業(yè)進行危險、有害因素辨識，對各種重 大危險發(fā)生的可能性、產(chǎn)生的后果進行定性和定量的評價分析，提出安全技術(shù)措施和建議。 這些都必須嚴格按照《煤礦安全評價導(dǎo)則》的要求進行。不能為了讓企業(yè)獲取許可證，在安 全評價中大開綠燈，就輕避重，按照煤礦企業(yè)的要求出具報告，甚至出具失去原則、虛假的 報告。
從不同的角度，可以對煤礦安全評價的內(nèi)涵理解如下：
從法律上講，開展煤礦安全評價，在《安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》和《安全生 產(chǎn)許可證實施辦法》中都有 明確的規(guī)定，是法律規(guī)定必須進行的，是申請頒發(fā)煤礦安全生產(chǎn)許可證的前置條件。從目前 來講，安全評價不是煤礦企業(yè)的自覺行為，而是在一定法律法規(guī)的約束之下必須進行的工作 。另外，安全評價不同于安全程度評估，因為安全程度評估是煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)實施分類監(jiān) 察、分類指導(dǎo)、突出重點、提高效能的一種工作方式和手段，不是頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的必 要條件。
從技術(shù)上講，安全評價是以安全系統(tǒng)工程理論和方法為基礎(chǔ)，合理選擇評價方法，對煤礦 存在和潛在的危險、有害因素進行識別和分析， 并提出合理可行的安全技術(shù)和安全管理對 策 ，把生產(chǎn)過程中的不安全因素和作業(yè)場所的隱患消滅在萌芽階段。同時，對煤礦企業(yè)是否符 合安全生產(chǎn)許可證發(fā)放條件逐項明確回答。
從實施過程上講，被評價的企業(yè)與中介機構(gòu)是兩個獨立法人之間在一定的法律規(guī)定 之下，形成的一種法律關(guān)系，不是簡單的有償服務(wù)關(guān)系。安全評價是具有資質(zhì)的中介組織受 企業(yè)委托，運用科學(xué)規(guī)范的方法，
對其安全生產(chǎn)條件作出定性定量的評價，幫助煤礦企業(yè)監(jiān)控 危險源，消除隱患，搞好安全生產(chǎn)。具有資質(zhì)的中介機構(gòu)進行安全評價，出具評價報告，實 行誰評價，誰負責(zé)。一旦被發(fā)現(xiàn)弄虛作假，要承擔(dān)法律責(zé)任。
3 三方主體的關(guān)系和作用
參與煤礦安全評價的三方是在一定的法律約束之下，在各自的職權(quán)范圍進行工作的，其 共同的目的是實現(xiàn)煤礦的安全生產(chǎn)。因此，三者之間必須各盡其責(zé)、相互配合，才能達到安 全評價的目的。三方主體的關(guān)系和作用如圖1所示。
圖1 煤礦安全評價三方主體的關(guān)系（略）
煤礦安全監(jiān)察部門是國家行政執(zhí)法部門，一方面依據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《煤礦安 全監(jiān)察條例》，以及相關(guān)的法律法規(guī)對從事煤炭生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全行為進行依法監(jiān)察，規(guī) 范煤炭企業(yè)的安全行為，對于煤炭企業(yè)的違法行為進行必要的行政處罰，以保證國家法 律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，達到煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)行為的合法化。另一方面依據(jù)《安全生產(chǎn)許可證 條例》和《煤礦安全生產(chǎn)許可證實施辦法》，對從事安全評價的中介機構(gòu)進行資質(zhì)審查和行 為的規(guī)范，對于中介機構(gòu)的準入起著把關(guān)的作用。
安全評價中介機構(gòu)必須在依法取得從事相關(guān)行業(yè)的評價資質(zhì)后，科學(xué)、公正、獨立 依法自主地開展安全評價工作。無資質(zhì)或超越資質(zhì)的范圍進行安全評價是違法行為，所出具 的評價報告不具備法律效力。
煤礦企業(yè)有獨立自主的選擇評價中介機構(gòu)的權(quán)力，中介機構(gòu)資質(zhì)的獲得是相應(yīng)評價 人員、技術(shù)和質(zhì)量保證的象征，但是，由于安全評價是一個新生的事物，且國家對評價資質(zhì) 有著嚴格的分類，不僅要對中介機構(gòu)資質(zhì)的類型和范圍進行驗證，還要對實際能力進行嚴格 的實地考察，以保證所進行的安全評價具有法律效力，所出具的評價報告具有一定的專業(yè)水 平 和價值，可以作為煤礦企業(yè)提高安全生產(chǎn)管理水平，為達到安全生產(chǎn)和獲取安全生產(chǎn)許可證 進行整改的可靠依據(jù)，使企業(yè)將有限資金用到關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，從而保證資金投入的有效性。
由此可見，在煤礦安全評價中，安全監(jiān)察部門、評價機構(gòu)、煤礦企業(yè)三者之間存在著密不 可分的關(guān)系，在保證安全評價有序進行中各自發(fā)揮著作用，相輔相成，缺一不可。煤礦安全 監(jiān)察部門是安全評價實施的核心，起著不可替代的作用，既要督促煤礦企業(yè)必須進行安全評 價，又要對安全評價機構(gòu)進行嚴格管理和督察，規(guī)范其行為。安全評價機構(gòu)是安全評價實施 的主體，對安全評價結(jié)果的真實性、公正性、科學(xué)性、合法性起保證作用。煤礦企業(yè)是安全 評價實施的對象，不是簡單被動的接受，而應(yīng)該抓住安全評價的契機，對本企業(yè)的安全生產(chǎn) 現(xiàn)狀進行一次全方位、多層次的檢查，以達到進一步加強煤礦安全管理，防止和減少各類事 故的發(fā)生。
4 做好安全評價的對策與建議
從法律的高度認識安全評價。煤礦安全評價是法律規(guī)定必須要進行的一項工作，對煤炭 企業(yè)在安全生產(chǎn)中存在的危險和有害因素辨識、尋求最佳對策措施起著不可替代的作用。委 托具有高水準的專業(yè)中介機構(gòu)進行安全評價，不但可以利用現(xiàn)代安全系統(tǒng)工程的方法，對企 業(yè)進行危險、有害因素的辨識，找到企業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)中存在的危險，還可以通過相關(guān)的定性、 定量的分析，辨識出其危險的嚴重程度，并依次提出相應(yīng)對策措施，從而保證資金投入的有 效性。
加強中介機構(gòu)的監(jiān)管。煤礦安全監(jiān)察部門對于中介機構(gòu)的資質(zhì)審批必須嚴格把關(guān)，絕不 能讓不具備條件的中介機構(gòu)獲得資質(zhì)，同時對中介機構(gòu)在安全評價工作中的評價行為進行嚴格控制，一旦發(fā)現(xiàn)其有違法行為必須及時依法懲處，只有這樣，才能保證安全評價工作沿 著健康的道路向前發(fā)展，使安全評價工作起到應(yīng)有的作用。
加大煤礦安全評價技術(shù)的研發(fā)。煤礦不僅自然危害多，而且生產(chǎn)系統(tǒng)復(fù)雜，適合煤礦危 險因素辨識和評價的方法還很不成熟。必須投入人力、物力和財力進行相關(guān) 技術(shù)的研究和開發(fā)，主要包括煤礦安全評價體系、單元劃分、指標確定、辨識和評價的 有效方法，以及實用性軟件開發(fā)等，才能消除安全評價中人為因素影響，提高安全評價的質(zhì) 量，以保證安全評價的客觀性和科學(xué)性。
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