沈坤榮：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革改什么怎么改？

核心要點(diǎn)：

■ 需求側(cè)管理和供給側(cè)管理是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的兩個(gè)基本手段，前者重點(diǎn)是解決總量性問(wèn)題，后者重點(diǎn)是解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。在不同的歷史階段，是以供給側(cè)為重點(diǎn)還是以需求側(cè)為重點(diǎn)，取決于當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

■ 推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要有底線思維，就是要堅(jiān)決守住增長(zhǎng)和民生兩條底線，瞄準(zhǔn)既能有效提高供給也能在短期增加總需求的領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力，在保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)的同時(shí)重視促進(jìn)就業(yè)等民生改善，確保在“十三五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)。

■ 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，可用的供給側(cè)政策工具很多，關(guān)鍵在于提高整體協(xié)同性。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平整體改善，努力實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良好開(kāi)局。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央深刻把握國(guó)內(nèi)外發(fā)展大勢(shì)基礎(chǔ)上對(duì)經(jīng)濟(jì)治理理念的重大創(chuàng)新，對(duì)于解決困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題意義重大。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新機(jī)制

從理論上講，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)為生產(chǎn)要素投入數(shù)量的增加和效率的改善。當(dāng)人均收入水平較低時(shí)，可以主要依靠要素投入數(shù)量的增加實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)人均收入水平達(dá)到一定程度時(shí)，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就需要靠生產(chǎn)要素效率的持續(xù)改善來(lái)實(shí)現(xiàn)。從目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所面臨的問(wèn)題看，主要依靠要素投入數(shù)量的增加實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間已很小，通過(guò)生產(chǎn)要素效率的改進(jìn)培植經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力則是必然選擇。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)了30多年的高增長(zhǎng)，主要解決的問(wèn)題是總量供給不足，需求側(cè)管理功不可沒(méi)。但仔細(xì)回顧一下，以往我們每一次經(jīng)濟(jì)走出低谷，實(shí)現(xiàn)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其實(shí)都與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革密不可分。比如，上世紀(jì)90年代末亞洲金融危機(jī)發(fā)生后，我國(guó)主要通過(guò)深化國(guó)企改革和抓住加入WTO的機(jī)遇擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，成功抵御危機(jī)沖擊，實(shí)際上就是一種供給側(cè)改革。

當(dāng)前，應(yīng)對(duì)新常態(tài)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所面臨的重大挑戰(zhàn)，仍需要從供需兩端發(fā)力，但重點(diǎn)要著眼于提高生產(chǎn)能力和全要素生產(chǎn)率，大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培植經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力和新優(yōu)勢(shì)。應(yīng)當(dāng)指出的是，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重在解決中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所面臨的突出問(wèn)題。因此，必須保持戰(zhàn)略定力，既要確立必勝信念，又要充分估計(jì)所面臨的困難，從實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的高度理解和把握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)，確保改革沿著正確方向深入推進(jìn)，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)在較長(zhǎng)時(shí)間里保持中高速增長(zhǎng)。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著眼點(diǎn)是解決重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

需求側(cè)管理和供給側(cè)管理是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的兩個(gè)基本手段，前者重點(diǎn)是解決總量性問(wèn)題，后者重點(diǎn)是解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。在不同的歷史階段，是以供給側(cè)為重點(diǎn)還是以需求側(cè)為重點(diǎn)，取決于當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

當(dāng)前，影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)的重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題主要有四個(gè)：一是投資與消費(fèi)比例不合理;二是三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理;三是收入分配結(jié)構(gòu)不合理;四是總需求結(jié)構(gòu)不合理。以前，我們主要是通過(guò)增加需求來(lái)解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)增速下降時(shí)，我們就習(xí)慣于通過(guò)財(cái)政政策和貨幣政策等需求側(cè)管理工具來(lái)應(yīng)對(duì)，也確實(shí)產(chǎn)生了立竿見(jiàn)影的效應(yīng)。比如，消費(fèi)需求相對(duì)下降時(shí)，通過(guò)增加投資來(lái)調(diào)節(jié);外部需求不足時(shí)，通過(guò)擴(kuò)大內(nèi)需來(lái)調(diào)節(jié)。即使對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、收入分配差距擴(kuò)大等重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也通常能通過(guò)擴(kuò)大需求政策，在高速增長(zhǎng)過(guò)程中得到一定程度的緩解。這就導(dǎo)致了各級(jí)政府對(duì)需求側(cè)管理的過(guò)度依賴。

但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，增速必然有所下降，重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題也就無(wú)法通過(guò)高速增長(zhǎng)得到緩解，反而在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下行壓力時(shí)更為突出。特別是近兩年來(lái)，由結(jié)構(gòu)性問(wèn)題所導(dǎo)致的產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重、杠桿率高企、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)上升等問(wèn)題集中出現(xiàn)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)構(gòu)成了重大制約。表面來(lái)看，這些重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題主要反映在需求側(cè)，但其根源在供給側(cè)，反映的是經(jīng)濟(jì)再平衡能力較弱。比如，投資與消費(fèi)的比例不合理，反映的是國(guó)內(nèi)供給體系無(wú)法滿足居民消費(fèi)需求變化;三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，反映的是我國(guó)生產(chǎn)供給過(guò)度依賴出口需求，因?yàn)榭少Q(mào)易品通常為制造業(yè)產(chǎn)品;收入分配結(jié)構(gòu)不合理，反映的是我國(guó)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，資本在初次分配中占比過(guò)高。這些問(wèn)題的存在，根源在于我國(guó)經(jīng)濟(jì)在規(guī)模不斷擴(kuò)張的同時(shí)，供給結(jié)構(gòu)跟不上需求結(jié)構(gòu)變化，經(jīng)濟(jì)缺乏實(shí)現(xiàn)自我修復(fù)和平衡的彈性。要適應(yīng)新常態(tài)，就必須改變以需求側(cè)為重點(diǎn)的政策取向，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的底線目標(biāo)是確保在保持中高速增長(zhǎng)的同時(shí)改善民生

2012年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速不斷下行，是改革開(kāi)放以來(lái)時(shí)間最長(zhǎng)的一次經(jīng)濟(jì)回落。經(jīng)濟(jì)增速的下降，盡管是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的必然結(jié)果，但如果經(jīng)濟(jì)增速下降幅度過(guò)大，就會(huì)帶來(lái)一系列民生和社會(huì)問(wèn)題。因此，確保增長(zhǎng)和民生的底線是當(dāng)務(wù)之急。

需求側(cè)管理的主要政策目標(biāo)是熨平經(jīng)濟(jì)周期，但由于導(dǎo)致當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的主要根源在供給側(cè)，傳統(tǒng)的需求政策的邊際效應(yīng)會(huì)加速衰減。供給側(cè)管理的主要政策目標(biāo)是提升經(jīng)濟(jì)的潛在產(chǎn)出水平，但它對(duì)總需求也具有一定的調(diào)節(jié)作用。因此，在供給側(cè)發(fā)力，不但能有效促進(jìn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也能兼顧到短期總需求不足問(wèn)題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既要盡量解決供給與需求的“錯(cuò)配”問(wèn)題，也要適當(dāng)擴(kuò)大總需求，以確保穩(wěn)增長(zhǎng)和保民生的底線。

就我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀看，既能有效提高供給也能有效增加總需求的政策工具很多。比如，近三年來(lái)中央出臺(tái)的一系列簡(jiǎn)政放權(quán)政策，有助于減少交易成本，提高總供給水平;同時(shí)也能提高大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的積極性，增加投資需求。推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要有底線思維，就是要堅(jiān)決守住增長(zhǎng)和民生兩條底線，瞄準(zhǔn)既能有效提高供給也能在短期增加總需求的領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力，在保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)的同時(shí)重視促進(jìn)就業(yè)等民生改善，確保在“十三五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成功的關(guān)鍵是提高改革措施的整體協(xié)同性

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，可用的供給側(cè)政策工具很多，關(guān)鍵在于提高整體協(xié)同性。

一是加強(qiáng)供給側(cè)與需求側(cè)管理的協(xié)同性。強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并不是要放棄需求側(cè)管理，而是要提高兩者的協(xié)同性。從以往實(shí)踐看，供給側(cè)政策與需求側(cè)政策存在一定程度的對(duì)立性，如降低企業(yè)稅負(fù)作為供給側(cè)政策客觀上要求降低財(cái)政支出，但需求側(cè)財(cái)政政策的實(shí)施又要求提高財(cái)政支出。因此，在當(dāng)前的實(shí)踐中加強(qiáng)供給側(cè)與需求側(cè)管理的協(xié)同性至關(guān)重要。提高兩者的協(xié)同性，關(guān)鍵在于做好結(jié)構(gòu)性文章，一方面將結(jié)構(gòu)性稅收政策與結(jié)構(gòu)性財(cái)政政策相結(jié)合，另一方面將貨幣政策的總量管理與結(jié)構(gòu)性放松相結(jié)合。具體而言，對(duì)稅收邊際成本高、稅收彈性大的領(lǐng)域，如小微企業(yè)，應(yīng)采取結(jié)構(gòu)性減稅政策，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，激發(fā)億萬(wàn)群眾的創(chuàng)造活力，加速勞動(dòng)力資源的重新配置。對(duì)稅收邊際成本低、稅收彈性小的領(lǐng)域，如壟斷性行業(yè)，可采取適當(dāng)增稅的方法，達(dá)到穩(wěn)定各級(jí)財(cái)政、增加財(cái)政政策空間的效果。財(cái)政政策方面，主要投入方向應(yīng)從鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)轉(zhuǎn)向軍工、網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村交通水利、城鄉(xiāng)教育衛(wèi)生以及前景廣闊的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，這不但有助于逐步淘汰水泥、鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)中的落后產(chǎn)能，同時(shí)有助于刺激高新技術(shù)、生物信息以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。貨幣政策方面，由于貨幣總量規(guī)模較大，繼續(xù)全面放松不利于存量的調(diào)整和優(yōu)化，并且大量流動(dòng)性一旦進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，就存在引發(fā)惡性通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持定向調(diào)控，實(shí)行結(jié)構(gòu)性定向放松政策。

二是加強(qiáng)短期和中長(zhǎng)期政策的協(xié)同性。一方面，加強(qiáng)力度上的協(xié)同性。由于供給側(cè)政策通常具有較長(zhǎng)的時(shí)滯效應(yīng)，短期政策在力度上宜大不宜小、宜快不宜慢、宜透明不宜遮掩。中長(zhǎng)期政策要穩(wěn)，相機(jī)漸進(jìn)調(diào)整，以穩(wěn)定全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。另一方面，加強(qiáng)目標(biāo)上的協(xié)同性。由于供給側(cè)與需求側(cè)的政策效應(yīng)存在對(duì)立的一面，各項(xiàng)政策要緊緊圍繞推動(dòng)我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升來(lái)制定，促進(jìn)全社會(huì)創(chuàng)新能力不斷提高，促進(jìn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，促進(jìn)人民生活水平持續(xù)改善。需要注意的是，無(wú)論是什么樣的供給側(cè)政策，都應(yīng)力求在全社會(huì)形成正確的預(yù)期。尤其是一些事關(guān)我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展全局的改革舉措，應(yīng)以提高生產(chǎn)要素供給效率為核心目標(biāo)，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的短期波動(dòng)而輕易變向。

三是加強(qiáng)解決重點(diǎn)領(lǐng)域突出問(wèn)題與全面深化改革的協(xié)同性。當(dāng)前，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要注重“三個(gè)結(jié)合”。第一，把解決突出問(wèn)題與完善市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)。供給側(cè)之所以存在一些突出問(wèn)題，主要原因在于生產(chǎn)要素配置存在嚴(yán)重扭曲，阻礙了經(jīng)濟(jì)活力的有效釋放和生產(chǎn)力水平的有效提高。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)加快建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率。比如農(nóng)村改革，重點(diǎn)就是要在堅(jiān)持土地集體所有制前提下，深化土地制度改革，優(yōu)化土地資源配置;深化戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)勞動(dòng)力跨地區(qū)跨部門(mén)流動(dòng)。第二，把解決突出問(wèn)題與政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái)。由于財(cái)政分權(quán)體制的存在，地方利益與中央政策難免出現(xiàn)不一致的情況，在一定程度上影響著宏觀政策的實(shí)現(xiàn)效果。例如，目前經(jīng)濟(jì)中存在的大量落后產(chǎn)能，主要是因?yàn)榈胤秸畯谋镜乩娉霭l(fā)，盲目引進(jìn)投資的結(jié)果。因此，解決當(dāng)前供給側(cè)的突出問(wèn)題，必須推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，在繼續(xù)推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革基礎(chǔ)上著力深化財(cái)政體制改革，通過(guò)財(cái)權(quán)和事權(quán)的調(diào)整，合理設(shè)置地方收入稅種，形成對(duì)地方政府行為的正向激勵(lì)機(jī)制，使地方政府從增長(zhǎng)依賴癥中解脫出來(lái)，更加關(guān)注轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品供給和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量效益。第三，把解決突出問(wèn)題與壟斷行業(yè)改革結(jié)合起來(lái)。在理論上，企業(yè)無(wú)論大小，生產(chǎn)成本由其技術(shù)管理水平所決定，而交易成本與流通成本并不能被企業(yè)所左右。目前，中國(guó)企業(yè)尤其是中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本高，主要表現(xiàn)為交易成本和流通成本雙高上。對(duì)于交易成本過(guò)高問(wèn)題，中央高度重視，出臺(tái)了一系列簡(jiǎn)政放權(quán)舉措，其政策效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，企業(yè)的流通成本過(guò)高現(xiàn)象仍很突出，遲遲得不到解決。因此，要降低流通成本，必須加快壟斷行業(yè)改革，使這些行業(yè)的定價(jià)機(jī)制合理化。

(作者：南京大學(xué)商學(xué)院院長(zhǎng)、教育部中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特約研究員)