安全評價在我國的發(fā)展歷程

隨著安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的關(guān)口前移和安全生產(chǎn)許可證制度的全面實施，安全評價工作成為監(jiān)管部門和企業(yè)的安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)工作。安全評價報告已成為生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)和安全生產(chǎn)管理工作的重要組成部分。針對企業(yè)如何正確理解安全評價，如何對安全評價提出要求，如何配合評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價和企業(yè)如何審核評價報告以及如何應(yīng)用評價報告消除隱患等問題，本刊組織了本期安全評價專欄。專欄從安全評價的發(fā)展歷程，政府對評價機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，評價機(jī)構(gòu)如何正確實施評價以及安全評價工作遇到的問題等幾方面闡述了安全評價工作對企業(yè)的作用，也從煤礦、石油石化等幾個高危行業(yè)的企業(yè)安全評價工作的實踐，講解了企業(yè)應(yīng)如何正確實施安全評價。期望能給企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)管理，加深對于安全評價工作理解提供一些幫助。 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理在我國自建國以來，一直是勞動行政部門為保護(hù)勞動者的安全健康而開展的重要工作內(nèi)容之一，直到2001年國家成立了專門的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局獨立承擔(dān)起這項工作。幾十年來，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、國內(nèi)外交流的不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)形式上的勞動保護(hù)、勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察工作的內(nèi)容、性質(zhì)、技術(shù)手段都發(fā)生了重大的變化，安全評價等系統(tǒng)安全工程的技術(shù)手段逐步被采用。 提到我國的安全評價就不得不提到建設(shè)項目勞動安全衛(wèi)生“三同時”工作，安全評價在我國的發(fā)展始終伴隨著“三同時”工作的發(fā)展。上世紀(jì)70年代末期，正值我國十年動亂結(jié)束后，國家開始全面加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期，1977年8月24日原國家勞動總局會同原國家計委、財政部、國家物資總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)有計劃改善勞動條件工作的聯(lián)合通知》（[1977]勞護(hù)字105號），其中第4條提出：“在新建、擴(kuò)建、改建企業(yè)時，必須按照《工業(yè)企業(yè)設(shè)計衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》要求進(jìn)行設(shè)計和施工。一定要做到主體工程和防塵防毒技措同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)”，即“三同時”。此后，1978年10月21日中共中央頒發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好勞動保護(hù)工作的通知》（中發(fā)[1978]67號），此文件的頒發(fā)是為了扭轉(zhuǎn)十年動亂中形成的企業(yè)中勞動保護(hù)工作處于無人負(fù)責(zé)狀態(tài)的嚴(yán)重局面。1979年國務(wù)院“國發(fā)[1979]100號”文件提出“新的建設(shè)項目要認(rèn)真做到勞動保護(hù)設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)，搞好設(shè)計審查和竣工驗收工作”的要求。1984年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)防塵防毒工作的決定》(國發(fā)[1984]97號)文件中再次強(qiáng)調(diào)：“今后各地區(qū)、各部門的基本建設(shè)項目和全廠性技術(shù)改造，其塵毒治理和安全設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、審批，同時施工，同時驗收、投產(chǎn)使用”。連續(xù)幾年國家在建設(shè)項目勞動安全衛(wèi)生“三同時”政策上的導(dǎo)向，為隨后開始推行的安全評價打下了基礎(chǔ)。 自1983年起原勞動人事部勞動保護(hù)局組織了國內(nèi)近百家科研院所、大專院校、有關(guān)企業(yè)的2111名科技人員，連續(xù)幾年撥?？钕逻_(dá)了在全國33個重點行業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)進(jìn)行防塵防毒工程技術(shù)措施綜合評價的科研課題。1985年由北京市勞動保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究所完成了第一個評價課題：“家用電器與非紙張印刷行業(yè)噴涂作業(yè)防毒技術(shù)措施綜合評價”。這些作為科研課題的評價項目，絕大多數(shù)采用了傳統(tǒng)的危險、有害因素技術(shù)分析與現(xiàn)代的綜合評價相結(jié)合的方法，使系統(tǒng)安全工程中的安全評價方法在我國首次得到了大面積的嘗試，并獲得了豐碩的成果。1991年原勞動部頒布的第一項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《勞動衛(wèi)生工程技術(shù)措施綜合評價導(dǎo)則》（LD/T1-91）正是這次大規(guī)模實驗的結(jié)果，實際上這也是我國政府部門制訂的第一部規(guī)范評價行為的技術(shù)法規(guī)。1992年原勞動部職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察局根據(jù)這次大規(guī)模評價的成果編輯出版了《全國重點行業(yè)防塵毒工程綜合評價》一書。 與此同時，為推動和促進(jìn)安全評價方法在我國生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理中的實踐和應(yīng)用，1986年原勞動人事部分別向有關(guān)科研單位下達(dá)了制訂機(jī)械工廠危險程度分級、化工廠危險程度分級、冶金工廠危險程度分級方法等科研項目，力求采用系統(tǒng)安全工程的方法，通過安全評價在我國建立起工業(yè)企業(yè)安全風(fēng)險程度的分級管理制度。1987年原機(jī)械電子工業(yè)部首先提出了在機(jī)械行業(yè)內(nèi)開展機(jī)械工廠安全評價，并于1988年1月1日頒布了分級方法標(biāo)準(zhǔn)《機(jī)械工廠安全性評價標(biāo)準(zhǔn)》。此外，我國有關(guān)部門還頒布了《石化生產(chǎn)經(jīng)營單位安全性綜合評價辦法》《電子生產(chǎn)經(jīng)營單位安全性評價標(biāo)準(zhǔn)》《航空航天工業(yè)工廠安全評價規(guī)程》《兵器工業(yè)機(jī)械工廠安全性評價方法和標(biāo)準(zhǔn)》《醫(yī)藥工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全性評價通則》，核工業(yè)部參照國外標(biāo)準(zhǔn)對秦山核電站建設(shè)項目進(jìn)行了安全性評價。大量的實踐證明，開展安全評價是科學(xué)、有效地提高我國勞動保護(hù)工作科學(xué)技術(shù)含量的可靠方法。1988年5月27日，原勞動部頒發(fā)了《關(guān)于生產(chǎn)性建設(shè)工程項目職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察的暫行規(guī)定》(勞字[1988]48號)，該《規(guī)定》除了明確規(guī)定了各級經(jīng)濟(jì)管理部門、行業(yè)管理部門、建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位和各級勞動部門在建設(shè)項目職業(yè)安全衛(wèi)生方面所應(yīng)履行的職責(zé)、遵循的工作程序和應(yīng)達(dá)到的效果外，還首次規(guī)定了建設(shè)單位在初步設(shè)計會審前必須向勞動部門報送擬建項目的職業(yè)安全衛(wèi)生評價報告（即預(yù)評價報告），這是我國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門首次在政策上確定了安全評價的重要地位。 進(jìn)入90年代后，在認(rèn)真總結(jié)了近十年來開展防塵防毒工程技術(shù)措施綜合評價、推動建設(shè)項目勞動安全衛(wèi)生“三同時”和各行業(yè)開展安全評價工作經(jīng)驗后，原勞動部職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察局認(rèn)識到，“三同時”工作在整個勞動保護(hù)工作中應(yīng)占有重要的地位，“三同時”工作抓好了，可以起到帶動整個勞動保護(hù)工作的作用，而“三同時”工作中的重點就是全面推行建設(shè)項目職業(yè)安全衛(wèi)生預(yù)評價，利用這一有效手段，增加勞動保護(hù)工作的科技含量。 1991年，經(jīng)過多方面的努力，在國家“八五”科技攻關(guān)課題中，安全評價方法研究被列為重點攻關(guān)項目。由原勞動部勞動保護(hù)科學(xué)研究所等單位承擔(dān)完成的 “易燃、易爆、有毒重大危險源識別、評價技術(shù)研究”，創(chuàng)造了具有我國特色的易燃、易爆、有毒重大危險源識別評價方法，填補了我國跨行業(yè)重大危險源評價技術(shù)的空白，采用定量的計算方法，建立了事故嚴(yán)重度傷害模型庫，使我國工業(yè)安全評價方法的研究初步從定性評價進(jìn)入了定量評價階段，在此基礎(chǔ)上制訂了《重大危險源辨識》國家標(biāo)準(zhǔn)（GB 18218-2000）。 1992年1月13日，原勞動部根據(jù)原國家計委制訂頒發(fā)的《建設(shè)項目（工程）竣工驗收辦法》（計建設(shè)[1990]1215號）頒發(fā)了《建設(shè)項目（工程）職業(yè)安全衛(wèi)生設(shè)施和技術(shù)措施驗收辦法》（勞安字［1992］1號），該《辦法》首次提出了建設(shè)項目職業(yè)安全衛(wèi)生綜合評價的概念，并將其規(guī)定為建設(shè)單位必須提交的驗收文件之一。 1994年8月15日，原勞動部職業(yè)安全衛(wèi)生與鍋爐壓力容器監(jiān)察局與交通部人事勞動司依據(jù)原勞動部、交通部聯(lián)合頒發(fā)的《港口建設(shè)工程項目職業(yè)安全衛(wèi)生評價暫行辦法》的規(guī)定，聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于認(rèn)可交通部水運科學(xué)研究所勞動安全衛(wèi)生研究室的職業(yè)安全衛(wèi)生評價資格的通知》（勞安鍋局字[1994]35號），這是在安全評價機(jī)構(gòu)資格管理的歷史上首次由政府管理部門授予的評價機(jī)構(gòu)資質(zhì)。 1997年10月由原勞動部出資進(jìn)行的三峽建設(shè)工程施工安全評價項目審查會在湖北宜昌三峽建設(shè)工地舉行。這個項目是上個世紀(jì)我國進(jìn)行的最大的一項建設(shè)項目的安全預(yù)評價，評價本身也是當(dāng)時最大的一個項目。 進(jìn)入1998年后，3年前制訂的工作規(guī)劃已經(jīng)陸續(xù)完成，2月5日原勞動部頒布了《建設(shè)項目（工程）勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價管理辦法》（原勞動部第十號令）、《建設(shè)項目（工程）勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價單位資格認(rèn)可與管理規(guī)則》（原勞動部第十一號令）。至此，“三同時”、安全評價工作的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作已經(jīng)全部完成，安全評價向更高層次邁進(jìn)的條件已經(jīng)基本具備。3月初，遼寧省安全科學(xué)研究院申請建設(shè)項目（工程）勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價單位的資格批復(fù)，這是“十一號令”頒布后原勞動部批準(zhǔn)的第一家安全評價機(jī)構(gòu)資格。 1999年5月28日，原國家經(jīng)貿(mào)委頒發(fā)《關(guān)于對建設(shè)項目（工程）勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價單位進(jìn)行資格認(rèn)可的通知》（國經(jīng)貿(mào)安全[1999]500號）文件，安全評價機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)可工作正式進(jìn)入了實施階段。10月20日，原國家經(jīng)貿(mào)委安全科學(xué)技術(shù)研究中心等13家機(jī)構(gòu)首批獲得了《建設(shè)項目（工程）勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價單位資格證書》，至2000年11月6日，原國家經(jīng)貿(mào)委分3批向108家機(jī)構(gòu)授予了A、B兩類《建設(shè)項目（工程）勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價單位資格證書》。1999年11月28日至12月4日，第一期安全評價人員培訓(xùn)班在青島市中國石化集團(tuán)安全工程研究院舉辦，共有137名學(xué)員參加了培訓(xùn)、考試。 自2001年初，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）成立。國家局成立后不久，為了延續(xù)并繼續(xù)加大安全評價工作的力度，5月24日以“安監(jiān)管辦字[2001]39號”頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項目（工程）勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價工作的通知》。 2002年,為適應(yīng)安全生產(chǎn)形勢的發(fā)展，特別是配合當(dāng)年開始的安全生產(chǎn)專項整治工作的開展，6月7日,國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局頒發(fā)了《印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)安全評價機(jī)構(gòu)管理的意見》的通知》（安監(jiān)管技裝字〔2002〕45號）。該號文件在安全評價的歷史上也具有很重要的意義，它起到了承接并延續(xù)、發(fā)展原國家經(jīng)貿(mào)委開展起來的建設(shè)項目勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價工作的作用，確定了安全評價的概念，并使原來單一的預(yù)評價擴(kuò)展為安全預(yù)評價、安全驗收評價、安全狀況綜合評價和專項安全評價等4種類型，覆蓋了工程、系統(tǒng)的全部生命周期，適應(yīng)了安全生產(chǎn)工作的需要。 2002年1月26日，國務(wù)院頒布了《危險化學(xué)品安全管理條例》，該條例中將安全評價報告作為劇毒化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)和其他危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)向政府管理部門提交的申請文件之一，這是我國中央政府制訂的法規(guī)中首次出現(xiàn)“安全評價”這個名詞。 2002年6月29日，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》頒布，安全評價被寫進(jìn)了國家的法律中。《安全生產(chǎn)法》的頒布為安全評價的發(fā)展、提高提供了顯著的動力。 2002年10月，由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局信息與技術(shù)裝備保障司組織國內(nèi)各方面的專家，根據(jù)安全生產(chǎn)和安全評價工作形勢的發(fā)展需要，在《建設(shè)項目（工程）勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價指南》的基礎(chǔ)上重新編寫出版了《安全評價》一書并廣泛發(fā)行。2005年4月再次修訂的《安全評價》即將出版發(fā)行。 2003年3月31日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局頒發(fā)了《安全評價通則》（安監(jiān)管技裝字[2003]37號），此后《安全預(yù)評價導(dǎo)則》《安全驗收評價導(dǎo)則》《危險化學(xué)品經(jīng)營單位安全評價導(dǎo)則(試行)》《非煤礦山安全評價導(dǎo)則》《陸上石油和天然氣開采業(yè)安全評價導(dǎo)則》《煤礦安全評價導(dǎo)則》《安全現(xiàn)狀評價導(dǎo)則》《民用爆破器材安全評價導(dǎo)則》《危險化學(xué)品包裝物、容器定點企業(yè)生產(chǎn)條件評價導(dǎo)則（試行）》《危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全評價導(dǎo)則（試行）》等10項安全評價技術(shù)導(dǎo)則陸續(xù)發(fā)布，安全評價標(biāo)準(zhǔn)體系初步形成，國家局開始逐步加大力度規(guī)范安全評價機(jī)構(gòu)的技術(shù)行為。 2003年9月30日，國家發(fā)展和改革委員會與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”工作的通知》（發(fā)改投資[2003]1346號）?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定“將建設(shè)項目安全設(shè)施‘三同時’納入建設(shè)項目管理程序，對礦山建設(shè)項目和生產(chǎn)、儲存危險物品、使用危險化學(xué)品等高危險行業(yè)的建設(shè)項目以及具有較大安全風(fēng)險的建設(shè)項目應(yīng)進(jìn)行安全生產(chǎn)評價”，并要求各級政府發(fā)展改革部門和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要依法嚴(yán)格執(zhí)行。 2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》開始實施，根據(jù)國務(wù)院的決定，安全評價機(jī)構(gòu)資質(zhì)許可被列入到由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局行使的政府許可事項中。 2004年10月20日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局頒布了第13號令《安全評價機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》。 20多年來，我國的安全評價從無到有、從小到大，期間經(jīng)歷了曲曲折折。在它的發(fā)展過程中，吸取了環(huán)境影響評價、管理體系認(rèn)證等其他類似工作的很多的經(jīng)驗、教訓(xùn)。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局已將安全評價體系作為安全生產(chǎn)6大技術(shù)支撐體系之一，安全評價體系將為保障我國的安全生產(chǎn)工作發(fā)揮巨大的作用。