《山西省煤炭資源礦業(yè)權出讓轉讓管理辦法》透析

　　“去產能”——實行產業(yè)規(guī)劃、政策指導下的煤炭資源礦業(yè)權出讓年度總量控制制度，煤炭資源礦業(yè)權年度出讓總量可以為零;

　　“降成本”——礦業(yè)權人不僅有權勘查、開采煤炭資源，也有權勘查、開采批準范圍內的共伴生資源;

　　“惠民生”——尊重資源所在地居民意愿，未征求礦區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會和當?shù)鼐用竦囊庖?，不得出?

　　“拒腐敗”——堅持公平、公正原則，確立了不同市場主體的平等地位，均可通過公開、公平、公正的競爭，取得煤炭資源礦業(yè)權。

　　1月11日，山西省政府對外發(fā)布了《山西省煤炭資源礦業(yè)權出讓轉讓管理辦法》(簡稱《辦法》)?！掇k法》依據法律、法規(guī)及國家、省有關規(guī)定，在山西乃至我國煤炭資源礦業(yè)權出讓轉讓管理中實現(xiàn)了10個方面的創(chuàng)新，被業(yè)界認為是我國礦業(yè)權管理新的里程碑?！掇k法》的出臺有哪些意義?創(chuàng)新方面有什么特色?在山西乃至全國推進煤炭改革、遏制腐敗、化解過剩產能，促進煤炭經濟持續(xù)健康發(fā)展中有什么作用?對此，記者進行了采訪。

　　破解發(fā)展窘境 推進“六型”轉變

　　山西是煤炭資源大省，是我國的能源重化工基地。截至2014年底，山西已累計探明煤炭資源儲量2943.3億噸，保有資源儲量2689.67億噸，保有資源儲量占全國總量的17.56%，居全國第三位。其中，山西優(yōu)質稀缺煤種煉焦用煤、無煙煤保有資源儲量居全國之首。截至目前，山西共有持采礦許可證的各類煤礦1055座，占用保有資源儲量1278.72億噸，礦區(qū)面積約1.29平方千米，《采礦許可證》載明生產規(guī)模為11.92億噸/年。2014年，山西生產煤炭9.76億噸，外銷煤量6億多噸。自新中國成立至2014年底，山西生產煤炭162.7億噸，占全國的1/4，凈調出超過110億噸，占全國的3/4。山西為保障國家能源安全、促進國家經濟建設和發(fā)展做出了積極貢獻。

　　然而，在撐起我國經濟社會發(fā)展大廈的同時，煤炭也給山西帶來了困頓與困惑。山西省委書記王儒林指出，山西因煤而興，也因煤而困。山西出現(xiàn)系統(tǒng)性、塌方式嚴重腐敗問題，主要發(fā)生在煤炭及相關領域，突出表現(xiàn)為易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)。不少干部深陷其中，倒在煤上，而且量大面廣。“一煤獨大”的經濟，使煤炭企業(yè)在煤價大幅下跌之時，效益呈現(xiàn)“斷崖式”下滑，賣一噸煤的利潤還買不到一瓶飲料。由于長時間、大規(guī)模、高強度、粗放式的煤炭開采，特別是開采后修復治理不到位，使山西這個原本在全國就是生態(tài)脆弱區(qū)的省份付出了巨大代價。因為煤炭開采以及利益分配不當?shù)榷a生的民生問題積重難返，影響的不僅是生活問題，而且是生存問題。

　　2014年，山西省的塌方式腐敗嚴重阻礙了山西省改革發(fā)展進程。面對嚴峻復雜的形勢，重大調整后的山西省委痛定思痛，革弊立新，提出了“凈化政治生態(tài)，實現(xiàn)弊革風清，重塑山西形象，促進富民強省”的總目標和推進“六大發(fā)展”的新路徑。所謂“六大發(fā)展”即市場主導型、清潔低碳型、集約高效型、延伸循環(huán)型、生態(tài)環(huán)保型、安全保障型。山西省委書記王儒林則提出堅持“革命興煤”，推進煤炭產業(yè)走“六型”轉變的新路。具體舉措上，要深入實施“煤炭20條”、“煤炭17條”，大力推動煤炭消費革命、供給革命、科技革命、管理革命和開放合作，促進煤炭產業(yè)向“六型”轉變。

　　在2015年山西省政府工作報告中，山西省長李小鵬提出要大力推動煤炭革命，做好煤炭這篇大文章，以此推動煤炭消費、供給、管理、科技革命。報告強調，要堅持總量控制、節(jié)約優(yōu)先，形成集約高效的能源消費方式。推進煤炭行政審批制度改革，再取消、調整、下放一批涉煤行政審批事項，推進煤炭資源市場化配置，對新設礦業(yè)權依法實行招拍掛，完善礦業(yè)權二級交易市場，探索建立礦業(yè)權轉讓超額收益調節(jié)機制。

　　山西省國土資源廳許大純廳長介紹說，2014年，山西省在全國率先清理規(guī)范了涉煤收費項目，實施了煤炭資源稅從價計征改革，推進煤炭焦炭公路銷售體制改革。在此基礎上，2015年初，山西省委、省政府出臺了《關于深化煤炭管理體制改革的意見》，部署了加快推進資源配置市場化改革、深化行政審批管理制度改革等10個方面、32項具體改革任務。同年8月份，山西省政府出臺了《山西省煤炭行政審批制度改革方案》，此次改革將煤礦建設項目行政審批事項，從此前的63項精簡合并為38項，標志著醞釀已久的山西煤炭行政審批制度改革拉開了大幕。按照山西省委、省政府的部署要求，山西省國土資源廳針對煤炭資源審批存在的種種問題，開始了煤炭資源礦業(yè)權出讓轉讓管理的起草與意見征求。

　　據介紹，《辦法》的起草制定達到了山西各界的支持。山西省委書記王儒林，省長李小鵬，分管副省長高建民在《辦法》的起草制定中，多次指示并聽取匯報，提出了修改完善意見。在《辦法》起草過程中，山西省曾3次征求了省直有關部門、市人民政府和重點產煤縣人民政府及重點國有煤炭企業(yè)的意見;2015年11月28日，還在《山西日報》和山西省政府門戶網站刊登了《辦法》(征求意見稿);2015年12月7日，在北京召開了《辦法》研討會。在公開征求意見期間，山西省有關部門共收到181家單位或個人的意見建議358條，上至國家兩院院士、法律專家，下到普通民眾。

　　山西省國土資源廳煤炭資源開發(fā)管理處袁同鎖處長介紹說，此次征求到的意見有兩個特色，一是征求到的意見集中反映在3個方面，147條集中在礦業(yè)權的抵押;49條集中在辦法的適用范圍上;22條集中在特別收益金制度上。二是征求到的意見不僅在文字表述上，而且從依法治國的高度進行了逐條論證。最后經研究分析，共吸收采納291條。

　　以問題為導向 發(fā)揮市場決定性作用

　　2003年8月1日，山西省政府令第164號《山西省礦業(yè)權公開出讓暫行規(guī)定》施行，但實踐中個別條款操作性不強，一些規(guī)定已不適應目前山西省煤炭產業(yè)發(fā)展新形勢的需要。為了實現(xiàn)“政府權力更公開透明、礦業(yè)權人權利更明確具體、操作規(guī)則更規(guī)范細化”，《辦法》以問題為導向，在我國現(xiàn)行的法律框架下，進行了10個方面的改革創(chuàng)新。其中，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用有五項。

　　一是，首次明確共伴生資源可以勘查開發(fā)。《辦法》規(guī)定，煤炭資源探礦權是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的勘查區(qū)塊范圍內，勘查煤炭資源及其共伴生資源的權利。煤炭資源采礦權是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內，開采煤炭資源及其共伴生資源和獲得所采出的煤炭及其共伴生資源礦產品的權利。

　　二是，首次實行煤炭資源取得資質與煤礦企業(yè)經營資質相分離制度?！掇k法》規(guī)定，非煤資源礦業(yè)權人為綜合利用申請勘查、開采現(xiàn)有非煤資源勘查區(qū)塊范圍內、礦區(qū)范圍內煤炭資源，經批準可取得煤炭資源礦業(yè)權。非煤資源礦業(yè)權人取得煤炭資源礦業(yè)權后，建設開采煤炭資源需取得相應資質，符合相關規(guī)定。未取得相關資質前，不得開采煤炭資源。

　　古交市國土資源局副局長王明生認為，黨的十八大提出全面深化經濟體制改革，《辦法》將煤炭資源配置需具備的資質與煤礦企業(yè)經營資質分開，解決了不同市場主體在煤炭資源配置過程中的平等參與問題，開放了市場。以前，非煤資源礦業(yè)權人想取得煤礦礦業(yè)權，必須要取得煤礦開采資質，現(xiàn)實是非煤資源礦業(yè)權人沒有煤礦，卻要取得資質。

　　三是，首次提出要公示對協(xié)議出讓提出異議的方式及途徑?！掇k法》規(guī)定，堅持礦業(yè)權市場化配置原則，確定以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式為主配置煤炭資源，嚴格限制協(xié)議出讓，同時以公開協(xié)議方式出讓煤炭資源礦業(yè)權的，應公示的主要內容必須包括對公示內容提出異議的方式及途徑。

　　山西省澤州縣國土資源局總工程師趙中偉認為，《國土資源部關于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權協(xié)議出讓管理有關問題的通知》明確，國土資源主管部門在批準協(xié)議出讓探礦權、采礦權前，應當將擬批準的勘查開采項目及項目出資人名稱、協(xié)議出讓申請理由等基本情況進行公示，而沒有公示提出異議的方式及途徑。山西出臺的《辦法》規(guī)定，增加了對公示內容提出異議的方式及途徑，體現(xiàn)了“協(xié)議對象可以特定，但協(xié)議價格必須市場定”的特點。

　　四是，首次明確了礦業(yè)權抵押范圍?！掇k法》規(guī)定，煤炭資源礦業(yè)權人可以依照國家有關規(guī)定及本辦法，抵押煤炭資源礦業(yè)權。礦業(yè)權抵押評估范圍不得超過已繳納礦業(yè)權價款的資源儲量的剩余資源儲量。礦業(yè)權范圍內未繳納過礦業(yè)權價款的資源儲量，不得抵押備案。

　　袁同鎖介紹說，雖然國土資源部發(fā)布的《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》明確礦業(yè)權人依照有關法律作為債務人以其擁有的礦業(yè)權在不轉移占有的前提下，向債權人提供擔保的行為，但沒有明確抵押的范圍。比如，一企業(yè)取得30億噸的資源，只交了10億噸的資源價款，在抵押時可以抵押30億噸，還是10億噸，沒有明確。此問題也引起了社會各界的廣泛關注。此次山西出臺的《辦法》規(guī)定，礦業(yè)權抵押評估范圍不得超過已繳納礦業(yè)權價款的資源儲量的剩余資源儲量，礦業(yè)權范圍內未繳納過礦業(yè)權價款的資源儲量，不得抵押備案。這在全國還是第一次明確。

　　五是，首次提出煤炭特別收益金制度?！掇k法》規(guī)定，經國家批準后，實行煤炭資源礦業(yè)權轉讓特別收益金制度。礦業(yè)權轉讓特別收益金的征收、使用及管理辦法另行制定。

　　袁同鎖介紹說，煤炭征收特別收益金制度在全國是首次，當時征求到的22條建議中有19條意見認為，此舉徹底管住了以往山西煤老板因煤價格暴漲出現(xiàn)的“一夜暴富”的現(xiàn)象，有利于社會公平正義;但有3條意見認為，特別收益金制度違背法理，是一種見不得別人發(fā)財?shù)谋憩F(xiàn)。最終，經過反復斟酌修改，將特別收益金制度的征收改為經國家批準后征收。

　　陽光行使權力 把紀律挺在前面

　　山西是我國的煤炭資源大省。2000年以來，山西先后經歷了煤炭關井壓產、煤炭資源有償使用、煤炭企業(yè)兼并重組等，雖然取得了一定效果，但很多腐敗案件背后都出現(xiàn)了煤老板，都涉及煤炭資源交易。信息不公開以及利潤巨大，就很容易滋生腐敗。而且，長期以來山西省一直以協(xié)議出讓方式配置煤炭資源，存在程序不規(guī)范、不透明、價款標準不能反映市場變化等問題;同時，二級市場存在不公開、不規(guī)范、監(jiān)管缺失等問題。

　　2015年12月16日，山西省委書記、省深化改革領導小組組長王儒林主持召開了山西省委全面深化改革領導小組第十六次會議。會議指出，建立健全煤炭資源礦業(yè)權出讓轉讓管理辦法，事關全局，影響當前，涉及長遠，意義重大。要堅持依法合規(guī)，增強法治思維，依法推進煤炭資源礦業(yè)權出讓轉讓，依法解決《辦法》實施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保全省煤炭出讓轉讓在法治軌道上進行。

　　《辦法》堅持陽光作業(yè)，把紀律和規(guī)矩挺在前面，扎密扎緊籠子，主要體現(xiàn)在五個方面——

　　一是擴大了公開范圍?！掇k法》對礦業(yè)權辦理的時間節(jié)點進行了逐一明確，縮減了人為操作的空間，變以往找人批礦為按時間、按程序流轉辦理礦業(yè)權。同時，《辦法》尊重資源所在地居民意愿，規(guī)定在新設煤炭資源礦業(yè)權之前，應在礦區(qū)所在地發(fā)布公告，征求礦區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會和當?shù)鼐用竦囊庖?。否則，不得出讓，方便了群眾監(jiān)督。

　　二是年度出讓總量向社會公布?！掇k法》規(guī)定，煤炭資源礦業(yè)權出讓年度總量經省人民政府批準，由省國土資源主管部門公布。太原市國土資源局礦產資源管理處處長王利軍認為，年度出讓總量公布制度，讓人們對全省每年出讓的礦業(yè)權一清二楚，堵住了以往存在的找領導批條子要礦業(yè)權的路子，既有利于政府宏觀調控，也有利于社會監(jiān)督。

　　三是實行回避制度?！掇k法》規(guī)定，投標人資質審查委員會、競買人資質審查委員會、省國土資源主管部門會議研究等參加人員，實行回避制度。山西省陽城縣北留國土資源所所長郭必昇認為，《辦法》規(guī)定對投標資質審查委員會、拍賣資質審查委員會、會議研究等參加人員實行回避制度，將回避的范圍進行了事先化清，體現(xiàn)了公平、公正。比如，煤炭資源礦業(yè)權所在地為本人籍貫地的;與煤炭資源礦業(yè)權申請人、競買人的承辦人有親屬關系的;有異議被舉報應當回避的;與煤炭資源礦業(yè)權申請人、競買人及其承辦人有其他利害關系的，都應當回避。

　　四是實行黑名單制?！掇k法》規(guī)定，中標人、競得人拒絕簽訂或逾期無正當理由未簽訂煤炭資源礦業(yè)權出讓合同的，取消其中標或競得資格，所繳保證金不予退還。中標人、競得人或申請人應當在規(guī)定時間內按合同約定繳納礦業(yè)權價款和其他稅費后，依法辦理礦業(yè)權登記手續(xù)。逾期未繳納礦業(yè)權價款或未辦理登記手續(xù)的，除保證金不予退還外，還應承擔相應的法律責任。有上述兩款行為的中標人、競得人或申請人，3年內不得參加煤炭資源礦業(yè)權出讓競買或提出協(xié)議出讓申請。

　　古交市國土資源局副局長王明生認為，以往在礦業(yè)權的出讓過程中，一些競買人故意“攪黃”。在國家層面上，對惡意圍標的行為沒有明確的規(guī)定。山西的黑名單制規(guī)定了中標人、競得人或申請人不按規(guī)定履行義務的，3年內不得參加山西省煤炭資源礦業(yè)權公開競價出讓或提出協(xié)議出讓申請，有效地避免了惡意圍標行為的發(fā)生。

　　五是實行負面清單制度?！掇k法》規(guī)定，有下列情形之一的，煤炭資源礦業(yè)權不得轉讓：采礦權部分轉讓的;被納入礦產資源整合方案的采礦權，在整合期間未經批準向非整合主體轉讓的;按國家產業(yè)政策屬于關閉礦山的;按國家有關規(guī)定屬于禁止開采區(qū)域的;礦業(yè)權抵押備案期內未經抵押權人同意的;礦業(yè)權處于國土資源行政主管部門立案查處、法院查封、扣押或公安、稅務、檢察等機關通知立案查封狀態(tài)的。礦業(yè)權轉讓評估范圍不得超過已繳納礦業(yè)權價款的資源儲量的剩余資源儲量。礦業(yè)權范圍內未繳納過礦業(yè)權價款的資源儲量，不得轉讓。以公開協(xié)議出讓方式取得的采礦權，除母公司與全資子公司之間的采礦權轉讓外，投入生產未滿5年不得轉讓，確需轉讓的按原協(xié)議出讓程序辦理。

　　山西鋒衛(wèi)律師事務所任智健律師認為，《辦法》依據國家法律，規(guī)定了煤炭資源礦業(yè)權不得轉讓的情形，彌補了以往規(guī)定不具體、不便操作的缺陷。今后幾年，煤炭市場低迷，煤炭礦權抵押、轉讓必將進入一個高峰期，山西出臺的《辦法》對規(guī)范煤炭礦權抵押、轉讓將起到積極作用。

　　年度總量控制 化解過剩產能

　　如何化解煤炭、鋼鐵過剩產能?1月4日，在太原主持召開鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產能、實現(xiàn)脫困發(fā)展工作座談會時，李克強總理指出，化解過剩產能，要以“壯士斷腕”精神，與深化改革、企業(yè)重組、優(yōu)化升級相結合。“必須牢牢堅持改革觀念，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，發(fā)揮企業(yè)的主體精神，要更加注重運用市場化辦法化解過剩產能。”

　　在化解煤炭過剩產能方面，山西省委、省政府提出，要緊密結合山西實際，采取有效措施化解煤炭、鋼鐵過剩產能。在嚴控增量方面，要嚴格控制現(xiàn)有生產煤礦核增能力，“十三五”期間，現(xiàn)有生產煤礦產能核定“只減不增”，嚴格控制新建煤礦新增能力，“十三五”期間不再新上新建、擴建煤礦項目。在壓縮存量方面，要通過進一步提高環(huán)保、安全、技術標準，對落后產能堅決依法依規(guī)淘汰關閉，依法依規(guī)處置僵尸企業(yè)。在主動減量方面，對煤與瓦斯突出煤礦和水害嚴重煤礦按公告能力的80%組織生產，證照過期煤礦全部停止生產。同時，要積極化解煤炭庫存，鼓勵兼并重組，提高產業(yè)集中度，推進煤電一體化發(fā)展，推動煤炭“六型”轉變。對鋼鐵行業(yè)，也要加大淘汰落后產能力度，對焦炭、焦化、冶金、水泥等行業(yè)的各類不達標企業(yè)也要堅決淘汰。

　　《辦法》結合山西實際提出了化解過剩產能的具體辦法，山西省實行產業(yè)規(guī)劃、政策指導下的煤炭資源礦業(yè)權出讓年度總量控制制度。煤炭資源礦業(yè)權年度出讓總量可以為零。山西省國土資源主管部門根據公布的煤炭資源礦業(yè)權年度出讓總量、礦產資源總體規(guī)劃、礦區(qū)總體規(guī)劃、煤炭生產開發(fā)規(guī)劃、煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)劃及設區(qū)的市人民政府報請設立的煤炭資源勘查開發(fā)項目，編制煤炭資源礦業(yè)權出讓年度實施計劃，報省人民政府批準后組織實施。山西省國土資源主管部門根據煤炭資源礦業(yè)權出讓年度實施計劃，在省級主要媒體發(fā)布出讓信息。未納入煤炭資源礦業(yè)權出讓年度實施計劃的，不得進行出讓。

　　山西省國土資源廳廳長許大純介紹說，目前煤炭仍是山西的支柱產業(yè)，且產能過剩，需加強宏觀調控，實行總量控制，按計劃向市場投放。下一步，山西省將嚴格按照《辦法》規(guī)定，在“十三五”期間一般不宜再新配置煤炭資源，需配置必須用市場化的辦法。將加快建立健全礦業(yè)權退出機制，全面開展礦業(yè)權市場清理，建立有序、自然、正常的礦井退出機制，堅持依法依規(guī)淘汰落后產能，通過礦業(yè)權二級市場推行落后產能市場化退出機制。