評(píng)估才過(guò)關(guān) 悲劇就上演

——對(duì)兩起煤礦事故查處的一些看法 長(zhǎng)期違規(guī)生產(chǎn)，評(píng)估順利過(guò)關(guān) 2003年10月19日，某市一小煤礦非法越界開(kāi)采發(fā)生重大透水事故，造成7人死亡；事故發(fā)生前的10月16日，該煤礦通過(guò)了某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評(píng)估，評(píng)估結(jié)論為B。無(wú)獨(dú)有偶，12月11日，該市又一小煤礦非法越界進(jìn)入已關(guān)閉的毗鄰礦井采煤發(fā)生重大火災(zāi)事故，造成9人死亡、2人受傷；事故發(fā)生前的11月25日，這家小煤礦也通過(guò)了某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評(píng)估，評(píng)估結(jié)論也是B。這兩起煤礦重大事故發(fā)生后，某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的辦事處分別派出9人，并組織某市有關(guān)部門的數(shù)人組成事故調(diào)查組，對(duì)事故進(jìn)行調(diào)查，提交了事故調(diào)查報(bào)告。 煤礦透水事故調(diào)查報(bào)告稱：“某縣安監(jiān)局9月26日檢查發(fā)現(xiàn)該礦正在（后來(lái)發(fā)生事故的煤層非法超層越界）掘進(jìn)，但沒(méi)有做出責(zé)令停止作業(yè)的處理決定”，事故的間接原因“煤礦企業(yè)業(yè)主法制意識(shí)淡薄，置國(guó)家法律政令于不顧，利令智昏，長(zhǎng)期組織違規(guī)生產(chǎn)、非法越界開(kāi)采。礦井防治水工作不落實(shí)。忽視井下探放水，對(duì)透水預(yù)兆未引起重視。礦井技術(shù)管理薄弱。職工的安全教育培訓(xùn)工作流于形式，未按規(guī)定對(duì)礦井職工進(jìn)行培訓(xùn)，職工安全素質(zhì)低。某縣煤炭管理部門，對(duì)煤礦安全檢查不到位，安全監(jiān)管不力。” 煤礦火災(zāi)事故調(diào)查報(bào)告稱：事故間接原因主要有“煤礦業(yè)主受利益驅(qū)使，長(zhǎng)期對(duì)資源進(jìn)行非法開(kāi)采。監(jiān)管上的漏洞致使非法開(kāi)采行為長(zhǎng)期得不到制止。該礦在盜采資源過(guò)程中，未采取基本的安全保障措施，安全投入嚴(yán)重不足，安全管理十分混亂。該礦自然發(fā)火頻繁。未建立安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，沒(méi)有設(shè)置負(fù)責(zé)安全、生產(chǎn)、調(diào)度等管理工作的部門，井下工作僅由幾名負(fù)責(zé)人直接安排，隨意性大，安全管理極為混亂。煤礦主要負(fù)責(zé)人缺乏專業(yè)技術(shù)知識(shí)，技術(shù)管理混亂。職工安全教育、培訓(xùn)工作弄虛作假，特種作業(yè)人員無(wú)證上崗，職工安全素質(zhì)低，安全意識(shí)差。地方人民政府及其負(fù)責(zé)煤礦安全管理的部門沒(méi)有認(rèn)真履行安全管理職責(zé)?！? 事故原因列出，評(píng)估責(zé)任卻無(wú) 兩份事故調(diào)查報(bào)告都提出了對(duì)事故礦的業(yè)主、礦長(zhǎng)追究刑事責(zé)任，對(duì)地方政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人追究行政責(zé)任，進(jìn)行嚴(yán)肅處理的意見(jiàn)。發(fā)生事故的兩家小煤礦都沒(méi)有自己的技術(shù)人員，兩家小煤礦的技術(shù)負(fù)責(zé)人是煤礦業(yè)主外聘的某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)所屬培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和某國(guó)有大煤礦的工作人員。事故調(diào)查報(bào)告對(duì)兩家煤礦的技術(shù)負(fù)責(zé)人提出的處理意見(jiàn)都是解聘并數(shù)千元經(jīng)濟(jì)處罰。透水事故調(diào)查報(bào)告沒(méi)有提及煤礦通過(guò)某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評(píng)估，其評(píng)估等級(jí)為B的安全評(píng)估事實(shí)和評(píng)估結(jié)論；火災(zāi)事故調(diào)查報(bào)告也沒(méi)有提及煤礦通過(guò)某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評(píng)估，其評(píng)估等級(jí)為B的安全評(píng)估事實(shí)和評(píng)估結(jié)論。 拿到事故調(diào)查報(bào)告后，某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的辦事處按照兩份事故調(diào)查報(bào)告的意見(jiàn)，很快作出了處理決定，要求地方人民政府迅速落實(shí)對(duì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)的責(zé)任追究，事故處理結(jié)案了。 這兩起煤礦重大事故的處理在當(dāng)?shù)匾鹆撕艽鬆?zhēng)議：一是某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的辦事處派出9人參加事故調(diào)查組，而其他有關(guān)部門在事故調(diào)查組卻只有數(shù)人，其目的何在？二是對(duì)煤礦安全擁有全部監(jiān)察職權(quán)的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其辦事處無(wú)人對(duì)煤礦事故負(fù)責(zé)，在煤礦安全方面無(wú)職無(wú)權(quán)的地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門卻因煤礦事故被追究行政責(zé)任。三是地方人民政府應(yīng)當(dāng)如何管理才能搞好煤礦安全生產(chǎn)工作？四是煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人對(duì)煤礦安全生產(chǎn)負(fù)什么責(zé)任，事故處理時(shí)應(yīng)當(dāng)如何處理技術(shù)負(fù)責(zé)人？ 專業(yè)評(píng)估過(guò)關(guān)，焉能責(zé)令停產(chǎn) 《煤礦安全監(jiān)察條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定“國(guó)家對(duì)煤礦安全實(shí)行監(jiān)察制度。國(guó)務(wù)院決定設(shè)立的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，依照本條例的規(guī)定對(duì)煤礦實(shí)施安全監(jiān)察”?！稐l例》對(duì)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)和煤礦安全監(jiān)察的內(nèi)容，以及對(duì)煤礦的罰則，作出了詳細(xì)的規(guī)定。《條例》的規(guī)定明白無(wú)誤地表明，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有對(duì)煤礦安全的全部監(jiān)察職權(quán)。 縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定“加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)”，在煤礦安全生產(chǎn)方面的職責(zé)主要是《條例》規(guī)定的“支持和協(xié)助煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法對(duì)煤礦實(shí)施安全監(jiān)察”?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定“對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理”。據(jù)此，在煤礦安全生產(chǎn)方面，地方各級(jí)人民政府安監(jiān)部門的職責(zé)主要是“支持和協(xié)助煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)煤礦實(shí)施安全監(jiān)察”，并對(duì)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的煤礦安全監(jiān)察工作實(shí)施安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的監(jiān)督、協(xié)調(diào)，沒(méi)有任何對(duì)煤礦安全實(shí)施監(jiān)察的職責(zé)和權(quán)力。 按照中央政府的安排部署，本文中的市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府組織開(kāi)展了煤礦安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治，以解決煤礦安全生產(chǎn)工作中的諸多深層次問(wèn)題，加強(qiáng)煤礦安全工作。兩級(jí)政府的有關(guān)部門履行職責(zé)，責(zé)令未通過(guò)煤礦安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治驗(yàn)收的煤礦停產(chǎn)整頓，對(duì)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作提供了大力支持和協(xié)助。本文提到的兩家發(fā)生重大事故的煤礦，都沒(méi)有通過(guò)兩級(jí)政府組織的煤礦安全整治驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)停產(chǎn)整頓。但兩家煤礦都通過(guò)了煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評(píng)估，是基本安全的礦井。在專業(yè)的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)已經(jīng)得出礦井安全評(píng)估等級(jí)為B的情況下，地方政府有關(guān)部門要求煤礦停產(chǎn)整頓的指令顯得蒼白無(wú)力。在一定程度上造成了兩家煤礦不顧地方政府有關(guān)部門的指令，擅自組織生產(chǎn)，最終導(dǎo)致事故的發(fā)生。 機(jī)構(gòu)層級(jí)交叉，部門職責(zé)模糊 而兩起煤礦事故處理中，由煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織的事故調(diào)查組以當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)監(jiān)督管理部門沒(méi)有認(rèn)真履行對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)為由，對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的負(fù)責(zé)人給予了行政警告或記過(guò)的處分。出現(xiàn)了既是支持、協(xié)助者同時(shí)又是監(jiān)督、協(xié)調(diào)者的地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門被受支持、協(xié)助和監(jiān)督、協(xié)調(diào)的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)追究行政責(zé)任的奇怪現(xiàn)象。 擁有對(duì)煤礦安全監(jiān)察的全部職責(zé)和權(quán)力的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒(méi)有任何人因煤礦重大事故受到責(zé)任追究，應(yīng)當(dāng)理解為煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行了對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)察職責(zé)。但是，兩起煤礦重大事故發(fā)生了，而且都是在煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)其安全評(píng)估后不久發(fā)生的事故。從事故調(diào)查報(bào)告對(duì)事故原因的分析可以看出，兩家煤礦在煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評(píng)估中無(wú)論如何也不能得到評(píng)估等級(jí)為“B”的結(jié)論。對(duì)這兩家煤礦進(jìn)行安全評(píng)估的煤礦安全監(jiān)察人員是否應(yīng)當(dāng)對(duì)其失職承擔(dān)責(zé)任呢？在事故處理中，我們卻沒(méi)有見(jiàn)到對(duì)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否有責(zé)任的只言片語(yǔ)，也沒(méi)有追究煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)任何人的責(zé)任。沒(méi)有任何煤礦安全監(jiān)察職責(zé)和權(quán)力的地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門卻因“沒(méi)有認(rèn)真履行對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)”而受到責(zé)任追究。于是，另一個(gè)奇怪現(xiàn)象出現(xiàn)了。 如此只對(duì)沒(méi)有煤礦安全監(jiān)察職權(quán)的“沒(méi)有認(rèn)真履行對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)”的安監(jiān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究，卻不追究煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在煤礦安全評(píng)估中失職的人員和應(yīng)對(duì)煤礦實(shí)施安全監(jiān)察職責(zé)的人員的責(zé)任，是不公正的責(zé)任追究。而且，按照我國(guó)的行政管理體制，在煤礦事故處理中，即使煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是國(guó)家垂直管理而安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實(shí)行分級(jí)管理，被監(jiān)督、協(xié)調(diào)的部門對(duì)監(jiān)督、協(xié)調(diào)的部門進(jìn)行處理也是不妥的。地方政府及其有關(guān)部門按照《條例》的要求加強(qiáng)煤礦安全管理，支持、協(xié)助煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作，卻因煤礦事故受到責(zé)任追究；有職有權(quán)的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)疏于對(duì)小煤礦的安全監(jiān)察卻無(wú)任何責(zé)任，把地方政府特別是其安監(jiān)部門推上了兩難境地。面對(duì)煤礦事故處理中的這一兩難處境，個(gè)別地方政府做出了采取種種措施關(guān)閉所有小煤礦的極端作法。人們不禁要問(wèn)，承擔(dān)著對(duì)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在本行政區(qū)域內(nèi)的煤礦安全監(jiān)察工作進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)的實(shí)施安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職能的地方人民政府安監(jiān)部門，因煤礦安全生產(chǎn)被煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作？ 技術(shù)資料造假，評(píng)估以虛斷實(shí) 在煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制體系中，煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)具體領(lǐng)導(dǎo)煤礦的安全技術(shù)工作，對(duì)煤礦的安全生產(chǎn)負(fù)技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。包括組織制定煤礦安全技術(shù)規(guī)程并貫徹執(zhí)行；煤礦掘進(jìn)時(shí)的安全設(shè)計(jì)審查和開(kāi)采前的驗(yàn)收；協(xié)助礦長(zhǎng)組織安全檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的重大隱患，負(fù)責(zé)制定整改計(jì)劃，組織有關(guān)部門實(shí)施；對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行經(jīng)常性的安全技術(shù)教育；在煤礦技術(shù)圖紙上正確反映煤礦生產(chǎn)作業(yè)情況等。 國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局確定煤礦安全評(píng)估內(nèi)容包括安全生產(chǎn)責(zé)任制、規(guī)章制度、安全投入、安全管理機(jī)構(gòu)和人員配備、有關(guān)人員安全資質(zhì)、工人安全教育培訓(xùn)、儀器設(shè)備安全標(biāo)志等煤礦安全生產(chǎn)保障和礦井“一通三防”、防治水、采煤安全、掘進(jìn)安全、機(jī)電安全、運(yùn)輸安全等煤礦生產(chǎn)系統(tǒng)兩個(gè)方面。對(duì)照國(guó)家煤礦安全評(píng)估內(nèi)容和煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人的安全技術(shù)職責(zé)，可以說(shuō)任何煤礦要想通過(guò)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全程度評(píng)估，煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人至關(guān)重要。煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人組織編（繪）制的“一通三防”、防治水等煤礦生產(chǎn)系統(tǒng)的技術(shù)圖紙資料，是煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)評(píng)估時(shí)的基礎(chǔ)資料，這些基礎(chǔ)資料如果沒(méi)有通過(guò)評(píng)審，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)不會(huì)對(duì)煤礦進(jìn)行實(shí)地安全評(píng)估。 顯然，本文中的兩家煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人都在技術(shù)圖紙資料中隱瞞了煤礦非法超層越界開(kāi)采事實(shí)，編造了虛假的煤礦生產(chǎn)系統(tǒng)安全技術(shù)資料、煤礦安全保障方面的規(guī)章制度和從業(yè)人員安全培訓(xùn)資料，欺騙煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使煤礦順利地通過(guò)了安全程度評(píng)估，拿到了對(duì)抗當(dāng)?shù)卣M織的煤礦安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治、非法組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通行證，以致釀成了兩起重大事故的慘劇。兩家煤礦的技術(shù)負(fù)責(zé)人都對(duì)事故發(fā)生負(fù)有重要的技術(shù)責(zé)任，在事故處理中卻只進(jìn)行了解聘并幾千元罰款的處理，處理的情況也沒(méi)有告之兩位技術(shù)人員所在的單位，這與其造假獲得的收益之間存在巨大的差距，讓人十分費(fèi)解。對(duì)煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人如此輕描淡寫的處理，實(shí)質(zhì)上是對(duì)煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制的否定，將間接地鼓勵(lì)更多的人參與煤礦安全技術(shù)造假，欺瞞煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門，釀成更多的煤礦事故。